内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

内政办发[2017]112号

2017年6月30日

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：

　　经自治区人民政府同意，现将《内蒙古自治区推进医疗联合体建设和发展实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　内蒙古自治区推进医疗联合体建设和发展实施方案

　　推进医疗联合体（以下简称医联体）建设和发展，是深化医药卫生体制改革的重要步骤和制度创新。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发[2017]32号）精神，结合自治区实际，制定本方案。

　　一、总体要求
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和全国及全区卫生与健康大会精神，认真落实党中央、国务院以及自治区党委、政府决策部署，坚持政府统筹规划安排、医疗医保医药联动、促进资源下沉共享、便民惠民群众受益的原则，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立健全不同级别、不同类别医疗机构之间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
　　（二）工作目标。2017年，基本搭建医联体制度框架。各盟市全面启动多种形式医联体建设试点，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，每个盟市至少建成1个有明显成效的医联体，医联体内分工协作机制基本形成。
　　2018年，全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系。所有二级公立医院、妇幼保健机构和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体；探索对纵向合作的医联体通过实行医保总额付费等方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制；基层医疗卫生机构服务能力和管理水平稳步提高、诊疗量占比明显提升。
　　2020年，医联体政策体系更加完善，符合自治区实际的组织管理模式、运行机制和激励机制基本定型。三级、二级医疗机构基本符合功能定位，基层医疗机构服务能力显著提高，双向转诊流程更加健全，分级诊疗制度基本建立。

　　二、主要任务
　　分区域、分层次安排组建医联体，建立和完善医联体内运行机制，促进医联体内部优质医疗资源上下贯通，促进医疗机构之间由竞争关系向分工协作转变，提升医疗服务体系整体效能。
　　（一）组建多种形式医联体。根据区域卫生规划、医疗机构设置规划，结合区域内医疗资源结构与布局及分级诊疗制度建设的实际情况，充分考虑医疗机构功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，积极探索以多种形式建设和发展医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动，满足人民群众医疗服务需求。根据社会办医疗机构意愿，可将其纳入医联体。
　　1.组建医疗集团。在各盟市开展以医疗集团为主要形式的医联体建设试点。由各盟市综合考虑城区群众就诊流向、业务特点、对口支援等关系，以三级公立医院和业务能力较强的二级医院（含妇产、儿童等医院，下同）为主体纵向联合城区其他二级医院、社区卫生服务中心、康复医院、护理院组建医疗集团，形成资源共享、分工协作管理模式。医疗集团建设的基本标准是，集团内对各医疗机构的医务人员诊疗活动统一调配管理；医疗质量实行统一控制；医疗服务实行统一信息化管理；基本药物采购与使用实行统一目录管理；为群众提供预约挂号、检查互认、处方流动、上下转诊、术后康复等服务；国家确定的高血压、糖尿病、慢阻肺、冠心病、脑血管病等病种分级诊疗服务技术方案得到落实。在设区的市级城市，鼓励由区人民政府举办的公立医院托管或延伸开办社区卫生服务中心。在有条件的设区的市级城市，可探索区人民政府办医院组建独立法人的医疗集团，实行人、财、物统一管理。2017年，所有城市三级公立综合医院至少以医疗集团形式组建1个医联体。
　　2.组建医共体。在旗县（市）域开展以医共体为主要形式的医联体建设试点。原则上以旗县级公立医院（或多所旗县级公立医疗机构联合）为主体，纵向联合旗县（市）域内全部或部分苏木乡镇卫生院（含旗县[市]）人民政府所在地的社区卫生服务机构）和嘎查村卫生室组建医共体，形成旗县（市）、苏木乡镇、嘎查村三级医疗卫生机构分工协作模式，构建三级联动的旗县（市）域医疗服务体系。医共体建设的基本标准是，实现以旗县级医疗机构为龙头、苏木乡镇卫生院为枢纽、嘎查村卫生室为基础的县乡一体化管理，与乡村一体化管理有效衔接。2017年，各盟市至少选择1个旗县（市）开展医共体建设试点。在此基础上，2018年，实现基本医保按人头总额预付，由医联体主体单位统筹管理，超支部分由主体单位按约定承担，结余部分由医共体内依约定按比例分配。其他非试点旗县（市）可采取托管苏木乡镇卫生院等形式，探索建设纵向医联体。
　　3.组建专科联盟。跨盟市区域开展以三级专科医院或三级综合医院优势临床专科为依托的专科联盟建设试点。由三级公立专科医院和执行国家及自治区临床重点专科建设项目、自治区临床领先学科及重点学科的公立医院为主体，利用专科技术优势联合其他医疗机构相同专科组建专科联盟，形成补位发展模式。专科联盟建设的基本标准是，主体单位履行及时接受急危重症转诊或会诊，及时组织力量开展救治，组织会诊疑难复杂病例等责任；定期组织专科专病培训、学术交流；推进医疗质量同质化，开展本专科单病种质量管理；有针对性选派专家到成员单位开展专病专科建设，提升重大疾病救治能力；有条件的专科联盟，联合开展重大疾病研究和适宜技术推广。自治区和盟市三级公立医院根据自身专业情况，积极主动参加全国性专科联盟。各盟市根据实际情况，可探索组建跨旗县（市、区）域的专科联盟。
　　4.建设远程医疗协作网。面向基层、边远地区大力发展远程医疗协作网，以旗县（市、区）医疗机构为主体（或医共体主体单位）与基层医疗卫生机构，以城市三级公立医院为主体与边远旗县级医院，联合建设基于信息化技术应用的远程医疗协作网，形成利用信息化手段促进资源纵向流动、分级远程医疗模式。面向基层医疗卫生机构远程医疗协作网建设的基本标准是，提供远程会诊咨询、远程心电诊断、远程教学培训。面向旗县级医院远程医疗协作网建设的基本标准是，在面向基层标准的基础上，开展远程病例讨论和远程医学影像诊断、远程病理诊断等服务；选择性开展远程监护等服务。鼓励城市三级医疗机构向下级医院、基层医疗卫生机构提供多种形式的远程医疗服务。对独立设置的社会办医学影像诊断中心、医学检验实验室、病理诊断中心，本着自愿的原则，纳入远程医疗协作网。按照《北京市卫生计生委、内蒙古自治区卫生计生委关于印发<“十三五”期间三级医院对口帮扶贫困旗县医院暨京蒙省际医院对口支援工作实施方案>的通知》（京卫医[2016]53号）要求，各贫困旗县、边境旗县医院主动参与北京市支援医院建立的远程医疗协作网。依照《内蒙古自治区卫生计生委关于印发<内蒙古自治区十三五期间三级医院对口帮扶区级贫困旗县和边境旗县医院暨万名医师支援农村卫生工程项目工作方案>的通知》（内卫计医发[2016]171号）要求，确定的对口支援关系，受援医院参加支援医院建立的远程医疗协作网。自治区在现有远程医疗服务系统的基础上，建设覆盖全区的远程医疗协作网。各盟市和旗县（市、区）根据实际可建设本区域远程医疗协作网。
　　总结和推广我区帮扶式托管旗县级医院开展医联体建设经验，在城市与旗县（市、区）之间，由城市三级公立医院为主体单位托管旗县级一所或多所医疗机构，形成托管联合体。托管联合体建设的基本标准是，三级公立医院向旗县级医疗机构派驻管理团队、临床专家团队和信息化管理团队，在实现管理共同体的基础上，重点提升旗县级医疗机构服务能力与现代化管理水平，旗县（市、区）域内就诊率提高到90%以上。自治区级或综合水平高的盟市级三级公立甲等医院，除参加属地医联体建设外，可按照优势互补、协同发展的原则，与若干个医联体建立合作关系，建设体量更大、覆盖范围更广、人才流动更畅、服务能力更强的高层次医联体-高层医疗协同体。高层医疗协同体建设的基本标准是，针对区域内影响群众健康关键问题开展创新型协同研究；开展前沿新技术跟踪与协同推广；组织临床关键技术的质量协同控制与管理。通过协同研究与管理、技术推广与质量控制，辐射带动区域医疗服务能力提升。
　　（二）完善医联体内部分工协作机制。以责任共同体为约束，管理共同体为纽带，利益共同体为动力，服务共同体为目标，加强医联体内部运行机制建设。
　　1.完善组织管理和协作制度。医联体主体单位负责组织成立医联体理事会，制定医联体章程、发展规划及各项管理制度，明确组织架构和管理形式，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，统筹资源调配。医联体主体单位内部设立专门机构，负责医联体建设和发展的日常工作，承担家庭医生签约对象上下转诊、日常监测统计等任务。
　　2.落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制，按照《国务院办公厅关于印发〈全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）〉的通知》（国办发[2015]14号）和《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发[2015]70号）确定的功能定位，确定诊疗病种和入出院标准以及接续流程，调动各医疗机构积极性。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，取消门诊输液（儿科除外），减少院内普通门诊服务。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病、康复期、老年病、晚期肿瘤等患者提供治疗、康复、护理服务。嘎查村卫生室根据当地群众就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。
　　3.扎实开展家庭医生签约服务。以高血压、糖尿病、慢阻肺、冠心病、脑血管病等慢性病为重点，医联体主体单位组织相关专业专家加入家庭医生签约服务团队，在医联体内抓实家庭医生签约服务。通过签约服务，鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊。上级医院对签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务。有条件的医联体，可以根据转诊患者就医需求，通过延伸处方、集中配送等形式，加强基层和上级医院用药衔接，方便患者就近就医取药。发挥医联体优质资源作用，加强全科医生培养。
　　4.为患者提供连续性诊疗服务。根据医联体各医疗机构任务分工，签订双向转诊协议书，明确双向转诊管理部门和服务流程，以国家确定的重点病种分级诊疗技术方案为标准，建立双向转诊绿色通道。对下级医疗机构确需上转的患者，优先转至医联体上级医院，提供优先服务。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、急性病恢复期、术后康复期及危重症稳定期的患者，及时转诊至下级医疗机构继续治疗与康复。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。
　　（三）促进医联体内部优质医疗资源上下贯通。鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
　　1.下沉优质人力资源。医联体主体单位要强化对成员单位的业务指导和技术支持，统筹做好在职培训、对口支援、城市医生晋升职称前到基层服务等工作，有效下沉优质医疗资源。针对区域内疾病谱及重点疾病诊疗需求，加强下级医疗机构薄弱专科建设，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等方式，为基层培育一批高水平人才。畅通医师在医联体内医疗机构执业通道，在医联体（包括跨区域医联体）内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。有条件的地区可探索在医联体内实行人员统一招聘、统一使用、统一薪酬、统一考核的统筹使用管理方式，使人员在医联体内部合理调配及流动。
　　2.共享管理与技术资源。医联体各医疗机构要逐步建立统一的医疗护理管理制度、服务行为规范和诊疗规范，提升医联体医疗服务规范化、同质化管理水平。根据医联体内各医疗机构的功能定位、服务能力等因素，统筹大型医用设备配置和使用。在加强医疗质量控制的基础上，在医联体内推进检查检验结果互认。医联体内可依托主体单位建立医学影像中心、病理诊断中心、检验检查中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，为各医疗机构提供一体化服务。
　　3.畅通药械管理使用机制。发挥医联体主体单位药品器械使用与管理优势，指导基层医疗机构合理使用药品器械。逐步建立医联体内统一药品采购、管理平台，增强议价采购竞争力，形成药品共享与配送机制。2017年，每个盟市至少选择一个医联体，按照自治区“一个平台、招采合一、量价挂钩”原则，由医联体主体单位负责，组织开展药品耗材带量、带预算采购，探索实行统一配送。
　　4.推进诊疗信息互联互通。依托区域人口健康信息平台，推动电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享。在医联体内建立一体化信息系统，共享区域内居民健康信息数据，实现诊疗信息互联互通，有效支持预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同服务。自治区组织实施远程医疗服务政策试点，制定和实行远程医疗收费和支付政策，开展基于第三方的远程医疗服务试点，发挥远程医疗作用，促进远程医疗服务可持续发展。

　　三、保障政策
　　（一）进一步落实政府办医主体责任。落实中央和自治区投资政策，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、旗县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体在基层更好发挥作用。各地区要落实办医主体责任，落实公立医院六项投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
　　（二）进一步发挥医保经济杠杆作用。发挥医疗保险对医疗服务供需双方的引导作用。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例，经转诊到上级医疗机构就诊的参保人员，实行累计计算起付线政策；转入下一级定点医疗机构继续康复住院治疗的参保人员，不再计算医保统筹基金起付标准，促进患者有序流动。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，引导医联体内各级医疗机构形成责任和利益共同体，调动开展分级诊疗服务的积极性和主动性。
　　（三）完善医疗卫生机构人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
　　（四）建立与医联体建设发展相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，自治区和各盟市按照管理分工建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

　　四、实施步骤
　　（一）安排部署（2017年8月底前）。各盟市要抓紧制定出台本地区医联体建设工作方案，确定本区域医联体建设的数量、模式、主体单位和其他联合医疗机构，明确医联体建设目标及时间进度。自治区制定出台医联体绩效考核指标。
　　（二）组织实施（2017年10月底前）。三级公立医院等主体单位启动医联体组建工作，会同成员单位成立理事会，制定医联体章程、签订合作协议，制定工作流程，落实保障措施，全面启动医联体建设工作。已组建医联体的公立医院，按照本方案医联体建设形式和基本标准，对现有医联体冠名进行规范。名称统一为“主体单位名称+医疗集团（专科联盟、医共体、远程医疗协作网、托管联合体、医疗协同体）”。
　　（三）督导评估（2017年12月底前）。自治区和盟市分别对医联体建设和运行情况进行督导评估和年度考核，完善相关政策措施，确定下一阶段工作思路。自治区组织召开以医联体建设为主要内容的分级诊疗现场会，交流和推广医联体建设经验。以医联体基本标准为框架，对每个盟市有明显成效的医联体进行考核。
　　（四）巩固提高（2018年1月至12月）。组织所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设。巩固扩大实行医保总额付费管理的纵向合作医联体建设成果。
　　（五）健全制度（2019年1月至2020年12月底前）。完善医联体政策体系，全面提升分级诊疗服务能力，健全保障机制，构建布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系。

　　五、组织实施
　　（一）提高思想认识。各地区和各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为核心任务纳入深化医药卫生体制改革工作的总体安排，建立部门协调推进机制，明确任务分工，研究制定切实可行的工作方案，完善配套措施，确保工作顺利开展。三级公立医院要充分认识建设医联体是一项重要任务，是落实公益性的重大行动，要提前谋划、主动作为、创新探索，按要求启动医联体建设和发展工作。
　　（二）加强部门协调。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。各级卫生计生行政部门要切实履行“统筹安排医疗机构组建医联体”的具体责任，加强对医联体建设工作的组织、管理和监督，明确医联体组织管理制度，制定相关文件。发展改革（价格）部门要完善医药价格政策。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。
　　（三）加强管理评估。自治区和盟市卫生计生委会同有关部门建立医联体效果评估机制和考核办法，跟踪和定期总结医联体试点情况，及时解决出现的问题，不断完善相关政策和制度，形成可复制、可推广的经验。同时，规范管理医联体建设与发展。医疗集团和盟市范围其他医联体由盟市卫生计生委管理，跨盟市的专科联盟、远程医疗协作网、托管联合体、医疗协同体由自治区卫生计生委管理。
　　（四）加强宣传培训。针对卫生计生行政部门和医疗机构管理人员、医务人员，组织开展医联体建设和发展的政策培训，进一步统一思想、凝聚共识，增强主动性，提高积极性。充分发挥公共媒体作用，加强对医联体工作的宣传，提高社会认知度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。