辽宁省关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的实施意见

2023-12-11

辽卫发〔2023〕78号

其他

辽宁省

现行有效

2023-12-11

辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省农业农村厅、辽宁省自然资源厅、辽宁省乡村振兴局、辽宁省医疗保障局、辽宁省营商环境建设局、中共辽宁省委农村工作领导小组办公室、辽宁省教育厅、中共辽宁省委机构编制委员会办公室、辽宁省财政厅、辽宁省发展和改革委员会、辽宁省卫生健康委员会

辽宁省关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的实施意见

　　为深入贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》（厅字〔2023〕3号）精神，结合我省实际，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚决贯彻新时代党的卫生与健康工作方针，认真落实省委、省政府全面振兴新突破和健康辽宁建设工作部署，以人民健康为中心，以基层为重点，以问题为导向，进一步深化体制机制改革，综合施策，协同发力，加快县域优质医疗卫生资源扩容和均衡布局，推动乡村医疗卫生体系健康发展，为广大农民群众提供更加公平可及、质优价廉、系统连续的基本医疗卫生服务，助力乡村振兴，为辽宁全面振兴新突破提供坚实健康基础。

　（二）基本原则

　　——坚持和加强党的全面领导。把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持乡村基本医疗卫生服务公益属性，发挥党委领导和政府主导作用，压实市县两级党委和政府主体责任。

　　——坚持资源统筹。按照因地制宜、先立后破的要求，强化县域内医疗卫生资源整合和优化配置，改善基层基础设施条件，推进县域医共体建设，提高乡村医疗卫生体系综合服务、应急处置和疫情防控能力。

　　——坚持人才为先。发展壮大基层医疗卫生队伍，更加重视农村和社区卫生人才的发展和成长，立足在岗乡村医生现状，加强适宜人才培养和引进，推动乡村医生向执业（助理）医师转化，打造一支专业化、规范化乡村医生队伍。

　　——坚持深化改革。推进医疗、医保、医药、医教改革协同联动，创新完善乡村医疗卫生管理体制和运行机制，落实乡村医生多渠道补偿政策，统筹解决好乡村医生收入和待遇保障问题，健全多劳多得、优绩优酬的激励制度，保持医保基金平稳运行，激发改革内生动力。

　（三）总体目标。到2025年，基本建成保障有力、运行顺畅、优质高效的乡村医疗卫生服务体系。县域内医疗卫生资源统筹和布局更加均衡合理，基础设施条件明显改善，运行机制进一步完善，投入机制基本健全，信息化程度不断提高，中医药服务进一步普及，防病治病和健康管理能力持续提升，乡村重大疫情和突发公共卫生事件应对处置能力持续增强。乡村医疗卫生人才队伍不断壮大，人员素质和结构显著优化，待遇水平普遍提高，优质医疗卫生资源下沉成效显著。乡村医疗卫生体系运行和投入机制进一步健全，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗格局初步形成，基本满足人民群众日益增长的基本医疗卫生服务需求。

　　二、统筹资源，建强县域内医疗卫生体系

　（四）宜乡则乡、宜村则村，优化布局乡村医疗卫生机构。结合卫生健康“强基行动”和“优质服务基层行”活动，以服务全覆盖为目标，按照人口、地域分布情况，合理配置乡村两级医疗卫生资源，提升单体规模和服务辐射能力。建强一批基础较好、服务人口较多、具有一定带动作用的中心乡镇卫生院，改善基础设施设备条件，使其达到“优质服务基层行”活动推荐标准，基本达到县级医院服务水平。建强用好村卫生室，重点是边远地区、民族地区以及山区、海岛等特殊地区，增强卫生健康服务功能。对于不适宜单独设置卫生室的行政村，通过邻村合建共用及乡镇卫生院定期巡诊、派驻、邻（联）村服务等方式，确保村级医疗卫生服务全覆盖。着力推进乡村医疗卫生机构一体化管理，逐步将公办村卫生室纳入乡镇卫生院管理。到2025年，全省累计建强乡镇卫生院500所、村卫生室10000所。

　（五）固本强基、提质增效，持续强化县域内医疗卫生服务功能。推进以县医院（含中医医院）为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县域内医疗卫生服务一体化。支持县级医院设施和服务能力建设，围绕常见病、多发病、慢性病诊疗以及危重症患者抢救等加强县级临床专科建设，重点提升学科诊疗技术、质量安全管理等能力，力争达到三级医院医疗服务水平。补齐乡村医疗卫生机构短板，持续改善基础设施建设和设备配备，健全急诊急救和巡诊服务体系。优化基本医疗服务，按照乡镇卫生院服务能力标准要求，服务能力达到推荐标准的乡镇卫生院能够识别和初步诊断至少100种常见病和多发病，达到基本标准的能够识别和初步诊断至少60种常见病和多发病。推进家庭医生签约服务进一步扩面、提质、增效，全人群和重点人群签约服务覆盖率每年提升1至3个百分点。乡镇卫生院健全临床科室设置，增强二级及以下常规手术等医疗服务能力，鼓励拓展康复医疗、医养结合、安宁疗护等服务功能。加强村卫生室能力建设，强化基本医疗服务功能，允许具备条件的村卫生室拓展符合其功能定位的医疗服务。可以采取县域内医疗卫生机构整体参加医疗责任保险等方式，健全村卫生室医疗风险分担机制。乡镇卫生院全部设置中医馆、配备中医医师，80%以上的村卫生室能够提供中医药服务，开展中医阁建设。鼓励社会力量举办的诊所、门诊部、民营医院等提供多元化医疗服务。到2025年，新增创建300个左右县级临床重点专科，80%以上的乡镇卫生院达到“优质服务基层行”活动服务能力标准。

　（六）医防协同、防治结合，不断加强乡村医疗卫生体系疾病预防控制能力建设。加强县域传染病防控救治体系和应急处置能力建设。制定完善乡村医疗卫生机构公共卫生责任清单。加强县级医院、乡镇卫生院公共卫生相关科室建设。乡镇卫生院发热诊室（门诊）应设尽设，至少配备1名公共卫生医师。每个乡镇卫生院至少配备或可调动救护车1辆，并纳入区域120急救体系。推进县级疾病预防控制中心标准化建设。规范实施基本公共卫生服务项目，严格落实传染病疫情报告责任，提高风险隐患早期识别能力，筑牢农村疾病预防控制网底。全面推进医疗机构和专业公共卫生机构的深度协作，建立人才流动、交叉培训、服务融合、信息共享等机制。探索疾病预防控制专业人员参与医共体工作，建立乡村疾病预防控制片区责任制，健全基层疾病预防控制网络。完善省市两级慢性疾病防治体系，依托中央转移支付项目加强对基层技术指导。以规范预防接种门诊管理为重点，进一步提高预防接种服务质量，确保适龄儿童国家免疫规划疫苗接种率达到90%以上。

　（七）共建共享，互联互通，加快推进县域内医疗卫生服务信息化。依托健康码关键技术和索引标识，深化“互联网+医疗健康”便民惠民服务，持续提高电子健康档案普及率、规范建档率和动态应用，逐步取消纸质健康档案。按照成熟一批、开放一批的原则，鼓励电子健康档案规范建档，数据可靠的地区自行建设开发居民掌上应用，或通过向省卫健委提交数据，率先实现居民全生命周期医疗健康数据一体化“掌上调阅”。结合紧密型县域医共体建设，加快推进信息化进程，实现综合管理、预约转诊、互联网医疗、远程会诊、基层检查、上级诊断、人工智能辅助诊断、急救协同及医防融合等线上线下一体化服务。完善区域全民健康信息标准化体系，按照《辽宁省大数据发展条例》，推进人口信息、电子病历、电子健康档案和公共卫生信息互联互通共享，并向各级共享交换平台汇聚整合，力争到2025年统筹建成县域卫生健康综合信息平台。提升家庭医生签约和乡村医疗卫生服务数字化、智能化水平。

　　三、综合施策，加强乡村医疗卫生人才队伍建设

　（八）拓宽渠道、多措并举，全方位引才用才。切实保障乡村医疗卫生机构用人自主权，统一提供集中招聘服务平台，积极支持乡村医疗卫生机构招聘补充人才。实施大学生乡村医生专项计划，医学专业高等学校毕业生到乡村两级医疗卫生机构工作，按规定享受基层就业学费补偿国家助学贷款代偿政策。落实医学专业高等学校毕业生免试申请乡村医生执业注册政策，免试注册的大学生乡村医生应限期考取执业（助理）医师资格。引导符合条件的乡村医生参加执业（助理）医师资格考试，依法取得执业（助理）医师资格。对于执业医师拟晋升为副高级职称的，落实累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的要求。引导二、三级医院医师加入家庭医生队伍，以乡村医疗卫生机构为平台提供体现专科特色的签约服务。引导退休医师返聘至基层医疗卫生机构进行服务。结合各市实际需求，持续面向农村规范培养拟从事全科医疗的高等职业教育层次医学生。继续做好“县聘乡用”农村订单定向免费医学生培养，完善协议服务政策，强化履约管理。实施乡村医生委托定向培养计划，创新建立学历教育、落编定岗、待遇保障政策联动的基层人才培养和使用新模式，在2023年首批60人试点基础上，逐步扩大培养规模，推动实现基层岗位吸引力和医务人员胜任力“双提升”。开展助理全科医生培训和全科医生转岗培训。开展乡村医生中医药知识与技能培训。强化面向全体医学类专业学生的全科医学教育，加强全科医学师资队伍和全科医学实践教学基地建设。

　（九）县管乡用、乡聘村用，创新人才使用机制。有条件的地方可对招聘引进的医疗卫生人才实行县管乡用、乡聘村用，加强县域医疗卫生人才一体化配置和管理，建立健全人才双向流动机制。县级公立医院新招聘引进的医疗卫生人才实行县管乡用，5年内须到基层医疗卫生机构工作至少1年。对乡村振兴重点帮扶县所属医疗卫生机构招聘高层次和急需紧缺卫生专业技术人员的，可采取考核等方式及时补充。对于基层专业技术人员参加高级职称能力考试和评审给予政策倾斜，优化基层卫生技术人员晋升高级职称评审指标，建立岗位结构比例动态调整机制，科学、合理调整基层医疗卫生机构的中、高级专业技术岗位比例，拓宽基层医疗卫生人员职业发展空间。对在乡镇卫生院连续工作满15年或累计工作满25年且仍在乡镇卫生院工作的专业技术人员，符合条件的可通过“定向评价、定向使用”聘用至相应岗位，不受岗位结构比例限制。逐步将实现乡村一体化管理的村卫生室执业（助理）医师纳入乡镇卫生院职称评聘。鼓励县级医疗卫生机构与县域内乡村医疗卫生机构共同开展家庭医生签约服务，稳步扩大服务覆盖面。健全公共卫生医师制度，探索在乡村医疗卫生机构赋予公共卫生医师处方权。建立公共卫生专业技术人员和医疗机构临床医生交叉培训制度，鼓励人员双向流动。

　（十）多劳多得、优绩优酬，完善收入和待遇保障。落实“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”要求，统筹平衡乡镇卫生院与当地县级公立医院绩效工资水平的关系，合理核定绩效工资总量和水平。提升乡村医疗卫生机构全科医生工资水平，使其与当地县级公立医院同等条件临床医师工资水平相衔接。有条件的地方可以在乡村医疗卫生机构绩效工资内部分配时设立全科医生津贴项目并在绩效工资中单列。完善家庭医生签约服务费筹资机制，签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民共同分担，签约居民分担部分可用职工医保个人账户支付，签约服务费按实际签约缴费人数，经考核后及时拨付。合理测算家庭医生签约服务费结算标准，原则上将不低于70%的签约服务费用于参与家庭医生签约服务人员的薪酬分配。

　　有条件的地区可探索将签约居民的医保门诊统筹基金按人头支付给基层医疗卫生机构或家庭医生团队。健全签约服务收付费机制。落实签约居民在就医、转诊、用药、医保等方面的差异化政策，逐步形成家庭医生首诊、转诊和下转接诊的服务模式。严格落实乡村医生基本公共卫生服务补助、基本药物制度补助、一般诊疗费政策，动态调整补助标准，逐步提高乡村医生收入。

　（十一）盘活存量、优化变量，用好县域编制资源。以县为单位每5年动态调整乡镇卫生院人员编制总量，盘活用好存量编制，推动编制和人员在县域内统筹使用，重点向基层或边远地区倾斜。乡镇卫生院用于专业技术人员（医师、药剂、医技、护理等）的编制不得低于编制总额的90%，中医类医师占比不低于医师总量的25%。同等条件下乡镇卫生院优先聘用获得执业（助理）医师资格的乡村医生，纳入卫生院（社区卫生服务中心）管理，建立聘用关系，签订聘用合同，进一步吸引执业（助理）医师、医学专业毕业生到村卫生室工作。

　（十二）分类解决、合理补助，保障乡村医生待遇。已纳入事业编制的乡村医生，按照有关规定参加机关事业单位基本养老保险、职工基本医疗保险等社会保险。未纳入事业编制的乡村医生，按照有关规定参加企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险、职工基本医疗保险或城乡居民基本医疗保险等社会保险，有条件的地方可以结合实际给予适当补助。落实年满60周岁的乡村医生养老待遇保障，结合实际采取补助等多种形式进一步提高其养老待遇。

　　四、深化改革，完善乡村医疗卫生体系运行机制

　（十三）加强协同、整合资源，加快推进紧密型县域医共体建设。压实县级党委、政府紧密型县域医共体建设主体责任，机构编制、发展改革、人力资源社会保障、财政、农业农村、卫生健康、医保等部门加强协同配合，统筹决策医共体的规划建设、投入保障和考核监管等重大事项。在编制使用、人员招聘、行政管理、人事任免、收入分配、职称评聘等方面赋予自主权，实现人财物统一集中管理，建立责任、管理、服务、利益共同体。建立开放共享的影像、心电、病理诊断和医学检验等中心，推动基层检查、上级诊断和检查检验结果互认，推进乡镇卫生院与县级医院用药目录衔接统一、处方互认。对紧密型县域医共体实行医保基金总额付费，加强监督考核，建立结余留用、合理超支分担机制，落实医共体牵头医疗卫生机构对医共体内各成员医疗卫生机构规范合理使用医保基金的内部监督管理责任，强化激励约束。鼓励对医共体内各医疗卫生机构负责人实行年薪制。完善以医共体为单位的绩效考核，从就医和诊疗秩序、医疗卫生服务能力、医疗卫生资源利用、医保基金使用效能等方面，科学合理设置考核指标，考核医共体整体绩效。引导资源和患者向乡村两级医疗卫生机构下沉。鼓励中医医院牵头组建县域医共体。到2025年，全省县域医共体建设取得显著成效。

　（十四）压实责任、全力保障，健全投入机制。落实市县两级党委和政府乡村医疗卫生体系建设主体责任，市县政府新增财力向乡村医疗卫生领域倾斜。地方政府足额安排政府办乡村医疗卫生机构基本建设、设备购置和信息化新基建等各项发展建设支出。人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿，政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定，确保基层医疗卫生体系均衡健康发展。有条件的地方可以对村卫生室给予运行补助。各级财政要及时足额安排基本公共卫生服务、基本药物制度补助资金等。

　（十五）城乡协同、逐级包保，建立健全城市支援健康乡村建设机制。引导优质医疗资源下沉，持续推动乡村医疗卫生体系综合能力提升，完善城乡协同、以城带乡帮扶机制。做好县域巡回医疗和派驻服务工作。建立健全城市三级医院包县、二级医院包乡、乡镇卫生院包村工作机制，明确帮扶包保对应关系，通过对口帮扶、紧密型医联体等多种形式提升基层服务能力和管理水平。基层和二级及以上医疗卫生机构要面向农村、边远、卫生资源薄弱乡村，普遍开展巡回医疗，逐步形成稳定的常态化工作机制。到2025年，基本建立稳定的县域巡回医疗和派驻服务工作机制。

　　五、联动发力，提高农村地区医疗卫生保障水平

　（十六）平稳过渡、有效衔接，巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果。优化调整医保扶贫政策，健全防范化解因病返贫致贫长效机制，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向统筹基本医保、大病保险、医疗救助三重制度常态化保障平稳过渡。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，巩固住院待遇保障水平，政策范围内住院费用支付比例总体稳定在70%左右。大病保险对特困人员、低保对象、孤儿和返贫致贫人口实施倾斜支付，起付线降低50%，支付比例达到75%。经三重制度支付后政策范围内个人负担仍然较重的，各统筹地区可根据医疗救助基金承受能力给予倾斜救助。

　（十七）提升效能、激发动力，加大医保基金支持力度。统筹支持基层医疗卫生机构发展，合理加大各级医疗卫生机构起付线及报销比例差距，逐步提高县域内医保基金用于基层医疗卫生机构的比例。支持乡村医疗卫生机构扩大门诊统筹定点范围，政府办社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院要全部开通门诊统筹服务。积极通过乡村一体化管理实现村卫生室医保结算，支持将符合条件的村卫生室纳入医保定点管理范围。家庭医生签约服务费医保基金分担部分按农村居民参保人员实际签约人数和支付标准按期拨付，探索适合乡村医疗卫生机构的门诊费用医保支付方式。将符合条件适合乡村卫生机构的医疗服务项目，纳入医保支付范围，逐步提高乡村医疗卫生机构服务性收入占比。各地实施动态调整医疗服务价格时，要统筹支持乡村医疗卫生机构发展，促进分级诊疗。完善医保基金总额预算，逐步向乡村医疗卫生机构倾斜。

　（十八）便捷高效、服务下沉，优化农村医保管理服务。加强农村地区医保经办能力建设，大力推进服务下沉，探索将村级医保服务纳入农村网格化服务管理。全面实现参保人员市级统筹区内基本医疗保险、大病保险、医疗救助“一站式”服务。加强基层医保基金监管能力建设，把医保基金监管纳入乡镇政府综合监管体系，持续加大对骗保套保等违法违规行为的打击力度。

　　六、加强组织领导

　（十九）压实领导责任。建立市负总责、县抓落实的工作机制，压实市县两级党委和政府主体责任。把乡村医疗卫生体系建设作为五级书记抓乡村振兴的重要内容，建立健全地方各级党委乡村医疗卫生工作领导体制机制，强化属地责任，纳入当地经济社会发展规划统筹部署，纳入对县区政府工作实绩考核内容，切实落实领导、投入保障、管理、监督责任，推动乡村医疗卫生服务体系健康发展。

　（二十）加强协同配合。结合实际细化实化工作重点和政策措施，建立由省卫生健康、省委农村工作领导小组办公室牵头，机构编制、发展改革、教育、财政、人力资源社会保障、自然资源、农业农村、医保、疾控等部门参与的工作推进机制，形成支持乡村医疗卫生体系建设的工作合力。加快村民委员会公共卫生委员会建设。注重发挥人大、政协监督作用。支持群团组织、社会组织等积极参与乡村医疗卫生事业发展。

　（二十一）强化考核督导。建立乡村医疗卫生体系健康发展督导评估机制，加强对政府政策保障、人员队伍建设、基层卫生健康服务效能提升等重点任务进展情况的综合督导评估，并将其作为乡村振兴有关督查考核的重要内容。

　（二十二）营造良好氛围。建立健全乡村医疗卫生人员荣誉表彰制度。各类人才项目、荣誉表彰、评奖评优向乡村医疗卫生人员倾斜。加大对乡村医疗卫生人员中先进事迹的宣传力度，加强舆论引导，及时回应社会关切，合理引导社会预期，调动各方积极性和主动性，最大限度凝聚共识，为促进乡村医疗卫生体系健康发展营造良好环境和氛围。