《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》解读

2020-11-24

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现行有效

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深圳市卫生健康委员会

　    《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日通过，自2020年10月1日起施行。现将有关情况解读如下。

　　一、立法必要性

　　（一）是全面提升突发公共卫生事件应对能力水平的需要

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“强化提高人民健康水平的制度保障”，“加强公共卫生防疫和重大传染病防控”。6月2日，习近平总书记在专家学者座谈会上强调，要时刻防范卫生健康领域重大风险，要构建强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，切实维护人民健康。为贯彻落实《决定》和习近平总书记重要讲话精神，全面提升我市突发公共卫生事件应对能力水平，保障城市公共卫生安全，有必要通过经济特区立法完善我市突发公共卫生事件应急管理体系，努力在推进公共卫生治理体系和治理能力现代化上发挥先行示范作用。

　　（二）是建立健全公共卫生应急管理法治体系的需要

　　习近平总书记多次强调要全面提高依法防控、依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系；要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。5月24日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时再次提出“要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，完善公共卫生应急法律法规”。因此，有必要建立健全我市公共卫生领域相关法规制度，坚持运用法治思维和法治方式开展公共卫生应急管理工作，全面提升我市突发公共卫生事件的依法防控、依法治理能力。

　　（三）是及时总结防疫经验巩固防疫成果的需要

　　新冠肺炎疫情发生以来，我市全面贯彻落实中央和广东省委的各项决策部署，并结合深圳实际制定相关配套措施，在疫情防控工作中取得了良好成效。目前，新冠肺炎疫情防控工作已经进入常态化，有必要认真总结分析新冠肺炎疫情防控工作的经验做法，通过经济特区立法将其固化下来；并针对新冠肺炎疫情防控工作中暴露出的突出问题，制定符合我市实际、行之有效的突发公共卫生事件应急法规，构建系统完备、科学规范、运行有效的突发公共卫生事件应急体系，有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全。

　　二、主要内容和制度创新

　　《条例》作为新冠肺炎疫情发生后我国第一项突发公共卫生事件应急地方性法规，总结了近年来特别是新冠肺炎疫情发生以来我市应对突发公共卫生事件的经验做法，全面系统规范了突发公共卫生应急全链条工作，为深圳建设统一高效的公共卫生应急管理体系，保障人民群众生命安全和身体健康提供了法治保障。

　　（一）赋予应急指挥机构法律地位

　　在本次新冠肺炎疫情防控中，我市建立的由应急指挥机构统一领导、指挥，各部门共同参与的应急指挥机制，发挥了重要作用。为将这一机制固化下来，《条例》细化《突发事件应对法》和国务院《突发公共卫生事件应急条例》有关应急指挥机构的规定，首次通过立法明确了市、区应急指挥机构统一领导、指挥、组织、协调辖区突发公共卫生事件应急工作的职责，规定其代表本级人民政府发布、实施突发公共卫生事件应急相关决定、命令、公告、通告，并进一步规范了相关决定、命令、公告、通告应当按照规定报同级人大常委会备案，赋予了应急指挥机构法律地位，解决了应急指挥机构及其发布、实施的相关决定、命令、公告、通告的合法性和程序规范性问题。（第六条、第四十五条、第四十六条）

　　（二）创设专家委员会

　　为充分发挥专家的专业作用，提高突发公共卫生事件相关决策的科学性，《条例》规定，市人民政府组织成立由各类相关领域专家组成的突发公共卫生事件应急专家委员会，明确其可以对应急预案的拟订和评估、突发公共卫生事件及其趋势评估和研判、传染病输入风险分析评估、应急处置重大决策、防控措施、应急医疗救治方案、公众沟通、宣传等提出专家意见，并将其意见作为市、区人民政府、应急指挥机构及有关部门作出相关决策的重要参考。这是国内突发公共卫生事件应急立法中首次就突发公共卫生事件专家委员会的成立和具体职责作出明确规定。（第十五条）

　　（三）强化应急队伍建设

　　强有力的突发公共卫生事件应急队伍，是提高突发公共卫生事件应急能力的保障。《条例》规定，应当组建形势研判、流行病学调查、实验室检测、医疗救治、卫生防护、心理危机干预、健康教育、媒体沟通、社区指导、物资调配等专业应急队伍，提升应对突发公共卫生事件的快速响应能力；强化医疗卫生人员、国家机关工作人员、志愿者的应急知识教育和技能培训以及全民应急知识宣传教育，提高突发公共卫生事件应急能力和水平。此外，《条例》还强调健全流行病学调查员管理制度，加强流行病学调查队伍建设，建立流行病学调查员应急机动队伍；在《传染病防治法》、国务院《突发公共卫生事件应急条例》基础上，进一步细化了流行病学调查员的主要职责和任职条件，提高流行病学调查员的专业性和权威性。（第二十三条至第二十九条）

　　（四）加强应急物资储备与供应

　　1.构建应急物资储备制度

　　《突发事件应对法》对突发事件应急物资储备的规定较为原则，缺少对突发公共卫生事件应急物资方面针对性的具体规定。《条例》对上位法规定作出补充细化，针对我市本次新冠肺炎疫情防控中物资储备不足的问题，规定应当制定应急物资管理办法，建立公共卫生战略物资生产储备基地，完善应急物资储备供应体系；实行应急物资储备目录化，明确应急物资储备的类别、品种、方式、数量以及责任单位等；采取实物储备和生产能力储备等物资储备方式，组织相关生产企业建立和储备必要的应急物资生产线，并在突发公共卫生事件应急响应期间，通过下达订货任务、指令性任务等方式，组织其开展应急物资的生产和供给；首次在地方性法规中鼓励单位和家庭储备适量体温计、口罩、消毒用品等应急物资，提高应急物资保障能力；明确应急物资储备责任单位应当加强应急物资管理，完善应急物资接收、保管、养护、补充、调用、归还、更新、报废等制度。（第三十条至第三十三条）

　　2.扩大应急物资捐赠渠道

　　《条例》总结本次新冠肺炎疫情防控物资捐赠的有效做法，变通了《慈善法》第二十二条关于开展公开募捐应当取得公开募捐资格的规定，规定应急响应期间，市、区人民政府或者市、区应急指挥机构可以指定卫生健康、市场监管、民政等部门负责社会捐赠工作，明确捐赠物资的质量要求以及捐赠款物的分配机制；简化捐赠流程，单位或者个人可以直接向有关部门、医疗卫生机构等防控单位捐赠；进一步规定受赠单位应当向社会公开接受捐赠的情况和受赠款物使用、管理情况，确保捐赠款物符合应急需要，并能够及时、精准交付使用。（第三十七条）

　　（五）进一步扩大监测网络

　　1.扩大监测哨点单位范围

　　《传染病防治法》、国务院《突发公共卫生事件应急条例》规定的监测单位主要为医疗卫生机构，《条例》在其基础上，将监测哨点单位扩大到医疗卫生机构、病原微生物实验室等单位和口岸、机场、火车站、汽车客运站、港口、零售药店、食品集中交易市场等公共场所的经营管理单位，形成多维度、全方位的突发公共卫生事件专业监测哨点网络和预警体系。（第三十九条）

　　2.畅通信息反映和举报渠道

　　为便于社会公众反映突发公共卫生事件隐患信息，举报有关迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共卫生事件行为，《条例》要求市卫生健康部门设立公共卫生热线，规定由市疾控机构负责管理。为了保护突发公共卫生事件“吹哨人”，《条例》还明确要求对举报人的个人信息和人身安全提供必要保护；对非恶意报告的单位和个人，不予追究其法律责任。（第四十条）

　　（六）厘清调查确证报告职责

　　《条例》细化《传染病防治法》、国务院《突发公共卫生事件应急条例》关于突发公共卫生事件报告机制的规定，进一步厘清了卫生健康、市场监管部门和疾控机构的工作职责，明确疾控机构应当对监测或者隐患信息进行核实，组织调查、分析、评估，认为构成突发公共卫生事件的，立即报告上级疾控机构和同级卫生健康、市场监管部门；卫生健康、市场监管部门接到疾控机构报告后，应当进行确证，认为构成突发公共卫生事件的，以最快通讯方式向同级人民政府和上一级主管部门报告。此外，为提高突发公共卫生事件监测、调查和处置的专业性和科学性，规定提交给同级人民政府和上一级主管部门报告应当包括疾控机构、专家的评估意见及建议。（第四十一条、第四十二条、第四十三条）

　　（七）实行医疗卫生资源集中调度

　　为提高应对突发公共卫生事件的运行效率和快速处置能力,《条例》突破卫生健康工作实行“条块结合、以块为主”的管理模式，规定市卫生健康部门可以根据应急处置需要，集中调度全市各级各类医疗卫生机构、卫生监督机构的人员、物资等；市疾控机构在突发公共卫生事件应急响应期间，可以根据应急处置需要，统一领导、指挥全市疾控机构。（第五十条）

　　（八）完善信息发布制度

　　在本次新冠肺炎疫情防控过程中，我市是全国首个发布病例个案信息的城市，该做法在保障患者个人隐私的前提下，维护了市民知情权，及时回应了社会关切，得到了国家、省有关部门和法律界的认可，还受到了世卫组织考察专家组的高度肯定。为进一步完善突发公共卫生事件信息公开制度，同时加强个人信息保护，规范信息使用，《条例》将这一做法法定化，在全国首次规定，相关单位可以根据应急处置需要，及时向社会发布涉及的病例、病情、人员活动轨迹以及流行病学调查等信息，并对姓名、住址、联系电话、工作单位等个人信息进行加密处理，不得泄露能够识别、推断个人身份的信息，不得将相关人员个人信息用于与突发公共卫生事件处置无关的用途。（第五十六条）

　　（九）建立联防联控、群防群治防控体系

　　全面落实联防联控措施，是本次新冠肺炎疫情防控取得阶段性成效的重要经验做法，《条例》率先将联防联控、群防群治防控体系通过立法予以固化，明确健全市区联动、部门协同、社会动员、区域联动的工作机制，加强区域和口岸联防联控；按照网格化管理要求，组建由社区工作人员、社区医疗卫生人员、社区民警组成的基层突发公共卫生应急处置工作组，加强基层联防联控、群防群治；明确用人单位、重点场所、重点行业和个人责任，构建一体化防控体系。（第八十一条、第八十三至九十条）

　　（十）创新医保支付政策

　　为确保应急状态下，患者得到及时有效救治，《条例》规定，市医疗保障部门应当健全突发公共卫生事件医疗救治医疗保险支付政策，会同有关部门建立特殊群体、特定疾病医药费减免制度，临时调整医疗保险支付目录、支付限额、用药量等限制性要求，减轻低收入等困难群众的经济负担；优化异地住院医疗保险直接结算流程，确保患者在异地得到及时救治。在突发公共卫生事件应急响应期间，应急医疗救治定点医疗卫生机构救治相关患者的医疗费用，不纳入医疗卫生机构医疗保险总额预算。（第九十六条）

　　（十一）强化各方法律责任

　　为严厉打击各类不履行突发公共卫生事件应急职责和义务的行为，及时有效控制和消除突发公共卫生事件的危害，《条例》规定，对不履行应急职责的医疗卫生机构以及有关部门和其他单位给予处罚，并对其负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分；对违反各级人民政府或者应急指挥机构发布的决定、命令、公告、通告的个人，由公安机关责令立即改正，拒不改正或者情节严重的，处两百元以上一千元以下罚款。此外，《条例》还规定，对于应急响应期间哄抬物价、囤积居奇、制假售假等扰乱市场秩序的行为，由市场监管部门依法给予处罚。（第一百零五条）

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