关于进一步促进本市乡村医疗卫生体系健康发展的实施方案

2023-09-12

沪卫基层〔2023〕14号

其他

上海市

现行有效

2023-09-12

上海市卫生健康委员会、上海市中医药管理局、上海市医疗保障局、中共上海市委机构编制委员会办公室、上海市财政局、上海市人力资源和社会保障局、上海市发展和改革委员会、上海市规划和自然资源局、上海市农业农村委员会、上海市教育委员会

关于进一步促进本市乡村医疗卫生体系健康发展的实施方案

为进一步促进本市郊区乡村医疗卫生体系健康发展，提升村级卫生服务能力，增强农村居民健康获得感，根据《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》（厅字〔2023〕3号）、《关于做好县域巡回医疗和派驻服务工作的指导意见》（国卫基层发〔2023〕5号）、《进一步提升本市社区卫生服务能力的实施方案》（沪府办发〔2023〕7号）、《上海市社区卫生服务机构功能与建设指导标准》（沪卫规〔2020〕11号）文件精神，现制定实施方案如下。

一、总体目标

到2025年，本市乡村医疗卫生机构功能布局更加健全，基础设施明显改善，智能化、数字化应用全面普及，中医药特色优势进一步发挥，防病治病和健康管理能力显著提升，乡村重大疫情和突发公共卫生事件应对处置能力不断增强。乡村医疗卫生人才队伍稳定，人员素质和结构明显优化，待遇水平逐步提高。乡村医疗卫生体系投入与运行保障机制进一步优化。规模适度、功能完善、能力适宜、智慧高效的乡村医疗卫生体系基本形成。

二、强化涉农地区医疗卫生资源统筹和布局优化

（一）优化乡村医疗卫生机构布局

涉农地区根据区域卫生规划，以落实功能和满足居民需求为目标，因地制宜合理配置镇、村两级医疗卫生资源。每个镇（乡）应设有1所社区卫生服务中心。常住人口超过10万的，每新增5～10万人口，增设1所社区卫生服务中心或分中心；服务人口在10万以内，服务面积超过50平方公里的镇（乡），应合理增设社区卫生服务中心或分中心。分中心的服务功能与中心保持一致。原则上，涉农地区每个行政村设置1所村卫生室（社区卫生服务站），面积大于5平方公里的行政村，可再增设1所村卫生室（社区卫生服务站）。鼓励服务半径小、交通便利、相邻行政村合建村卫生室（社区卫生服务站）。社区卫生服务中心（分中心）、服务站与村卫生室在建设时，应与社区内其他功能部门统筹设置或相邻设置，优先考虑与养老机构、社区托养设施等同址或邻近设置。

（二）强化和拓展涉农地区医疗卫生体系服务功能

健全涉农地区以区域性医疗中心为龙头、社区卫生服务中心为枢纽、村卫生室（社区卫生服务站）为基础的乡村医疗卫生服务体系。提高区域性医疗中心常见病、多发病诊疗、急危重症抢救和疑难病症转诊服务能力。全面强化社区卫生服务中心基本医疗、公共卫生、健康管理和康复护理功能，推进社区医疗服务基本病种、适宜技术应用，拓展家庭病床、医养结合、安宁疗护等服务，提升中医诊疗和急救服务水平。偏远地区社区卫生服务中心可根据居民需求，开展清创缝合、浅表包块切除、拔甲术等适宜外科小手术。加强社区检查检验设备配置，提供心电、影像、检验、超声等服务，加快完善除颤仪、心电监护仪、雾化仪、简易肺功能仪、供氧、中医诊疗等必备医疗设备配置，有条件的社区可配置无创呼吸机、CT等设备。加强村卫生室服务能力建设，强化常见病、多发病简易诊疗服务、巡诊服务和中医药服务。鼓励乡村医生参与家庭医生签约服务。坚持中西医并重，促进中医药传承创新发展，强化中医医联体辐射带动作用，鼓励人员双聘和设立联合门诊，以提高中医病种和诊疗技术目录覆盖面为目标，提升乡村中医服务能力。高水平建设好社区卫生服务机构中医馆和中医阁，高质量开展社区中医特色专病专科建设，树立社区中医药服务特色和品牌。开展海派特色中医专病（专科）进社区行动，加强社区青年中医骨干人才培养，打造家门口的好中医。建立符合中医药特点的绩效考核机制；依托市级中医药服务监测统计中心，开展社区中医药服务统计和评估。

（三）加强乡村医疗卫生体系疾病预防控制能力建设

强化医防融合的公共卫生网底功能，加强乡村公共卫生应急处置能力建设。落实国家基本公共卫生服务和本市公共卫生服务项目。完善社区卫生服务中心发热门诊（哨点诊室）功能，落实村卫生室（社区卫生服务站）传染病疫情报告制度，提升重大传染病社区监测预警能力和应急医疗救治能力，协同做好社区疫情调查处置。推动社区卫生服务中心公共卫生科室规范化建设。加强属地公共卫生专业机构对社区卫生服务机构的业务指导和支撑，完善社区重点疾病多病共防模式。加快推进涉农地区社区健康管理中心建设，围绕居民需求，落实健康管理评估与反馈。推进居（村）委公共卫生委员会建设，建立常态化管理和应急管理动态衔接的基层公共卫生管理机制。

（四）因地制宜开展涉农地区巡诊、派驻服务

涉农地区应根据辖区居民需求、服务人口、乡村医生配置等因素，组织社区卫生服务中心开展村卫生室巡诊和派驻服务。巡诊时间要相对固定，原则上每周至少2次，每次至少半天，也可根据服务需求调整巡诊频次。鼓励各社区卫生服务中心结合农村居民生活特点，通过巡诊（巡回医疗）车、流动医疗车、远程医疗等手段，开展多种形式巡诊服务。派驻服务人员原则上每周在村卫生室工作不少于5日，每日不少于半天。巡诊和派驻服务人员要根据农村居民健康需求，开展常见病、多发病的诊疗服务、基本公共卫生服务等。

（五）强化乡村医疗卫生体系数智赋能

推进社区卫生服务中心与上级医疗机构电子病历、电子健康档案和公共卫生信息等互通共享，推进电子处方流转和信息调阅。鼓励涉农地区构建远程医疗服务体系，推广应用远程会诊、预约转诊、互联网复诊、远程检查，加快推动智能设施设备、人工智能辅助诊断在乡村医疗卫生机构的配置应用。通过远程医疗、远程设备等，强化涉农地区与养老机构、护理院等重点机构的服务对接。提升家庭医生签约服务和乡村医疗卫生服务数字化、智能化水平。

三、发展壮大乡村医疗卫生人才队伍

（六）多渠道引才用才

继续扩大全科医生（含中医全科）规范化培训规模，提高规范化培训招录率，适当增加与临床医学、中医学硕士专业学位教育相衔接的全科住院医师规范化培训名额。根据需要继续开展郊区定向医学生免费培养和全科医生转岗培训，提高培养培训质量。涉农地区应结合地域特点、经济发展等，对到远郊地区的全科医生给予政策倾斜。新进入村卫生室从事预防保健和医疗服务的人员应当具备执业（助理）医师资格。到2025年，乡村医生中执业（助理）医师比例达到73%左右。鼓励并支持在职乡村医生进行医学类继续教育，促进乡村医生整体学历层次不断提升。

（七）优化人员编制管理与薪酬机制

根据社区卫生服务中心定编标准，新增床位数、诊疗服务下沉等因素，以区为单位每5年动态调整社区卫生服务机构人员编制总量。加强区域内人员编制统筹使用，鼓励涉农地区在区域卫生人员编制总量内统筹部分向乡村医生倾斜，盘活用好存量编制。统筹平衡社区卫生服务机构与公立医院等医疗卫生机构绩效工资水平的关系，稳步提高社区卫生服务机构绩效工资水平。完善在职老乡医多渠道补偿政策，各涉农区在做实镇级统筹基础上，逐步实施老乡医收入区级统筹，消除乡镇间分配差异。建立老乡医收入增长机制，逐步缩小与新乡医收入差距，提高老乡医工作积极性。

（八）创新人才使用机制

加强镇村卫生服务一体化管理，对取得执业医师资质的乡村医生，可在社区卫生服务中心执业，鼓励竞聘担任家庭医生。优化涉农地区社区卫生服务中心的中高级专业技术岗位比例。健全公共卫生医师制度，探索公共卫生医师处方权，指导居民做好自我健康管理。建立公共卫生专业技术人员和医疗机构临床医生交叉培训制度，鼓励人员双向流动。继续落实在职乡村医生参加社会保险工作，逐步提高保障水平。

（九）提升乡村医疗队伍能力

市、区两级卫生健康行政部门应制定辖区统一规范的村卫生室医务人员培训规划。重点加强对全科医学基本知识技能、基本公共卫生服务和中医适宜技术的在岗培训，提升乡村医生队伍医疗和公共卫生服务能力。优先实施基层卫生人才能力提升培训项目，加强对培训效果的考核。各涉农区应结合辖区特点，定期开展乡村医生培训。各区可选派具有执业医师资格的优秀乡村医生至上级医院接受培训。在职乡村医生每3-5年到区级医院或社区卫生服务中心脱产进修，进修时间原则上不少于1个月。

四、完善乡村医疗卫生体系运行机制

（十）做实镇村卫生服务一体化管理

各涉农区要做实镇村卫生服务一体化管理，即统一机构设置规划建设、统一人员准入执业管理、统一业务管理、统一药械管理、统一财务管理和统一绩效考核。区级卫生健康行政部门要将乡村医生和村卫生室纳入行业管理范围，明确管理职责，落实管理责任。鼓励涉农地区村卫生室在实现镇村卫生一体化管理的基础上，逐步转型为社区卫生服务站，由社区卫生服务中心落实服务人员派出、药品与设施设备配置等工作，挂号收费标准和报销比例继续按照村卫生室标准执行。

（十一）加快构建紧密型医联体

推进紧密型医联体建设，在编制使用、人员招聘、人事安排、绩效考核、收入分配等方面赋予其更多自主权，推动实行人财物统一集中管理。强化医联体内各级医疗机构之间的分工协作，加大上级医院对社区卫生服务中心学科、人力、技术等支撑。推动医联体上级医院适宜科室专家下沉社区，巩固新冠救治期间专家下社区分片指导机制，鼓励在社区设立专家工作站。紧密型医联体牵头医院要为家庭医生或社区卫生服务机构预留一定比例的门诊号源和住院床位。加强医联体绩效考核，引导资源和患者下沉社区。加强社区卫生服务中心与二、三级医院用药目录衔接，实现区域内医疗机构常见病用药目录一致。

（十二）健全乡村医疗卫生体系投入机制

落实区、镇两级党委和政府乡村医疗卫生体系建设主体责任，对乡村卫生服务机构建设、设施设备和运行按本市有关规定予以保障。社区卫生服务站由社区卫生服务中心作为设置主体，相关用房由街道（镇、乡）政府负责；村卫生室原则上由各镇、乡政府作为设置和投入主体。强化各区财政支出的主体责任，加大市级财政转移支付力度，继续做好基本公共卫生、基本药物制度补助等中央补助资金管理工作，落实对乡村医疗卫生机构相关补助资金，确保乡村医疗卫生体系均衡健康发展。优化财政支出结构，财政支出向社区卫生服务机构倾斜。

五、深入开展涉农地区健康促进

（十三）深化爱国卫生运动

完善市、区、街镇三级爱国卫生管理体系，健全村居爱国卫生工作网络，夯实农村卫生基础设施，落实长效管理制度，提升农村环境卫生精细化管理水平和病媒生物预防控制能力，组织开展群众性、季节性爱国卫生运动，巩固国家卫生区镇创建成果。

（十四）推动涉农地区健康促进

发挥市健康促进中心作用，统筹各类健康教育资源，建设市级健康科普专家库、资源库，打造全媒体、广覆盖、高效率的健康科普信息发布平台和传播网络，引导涉农地区居民积极参与健康促进活动。开展健康城市、健康村镇建设，推进社区、企业、单位、学校、家庭等健康“细胞”工程，营造健康环境、培育健康人群，提高全社会健康管理主动性和积极性。实施健康素养提升工程，推进市民自我健康管理小组建设，提升涉农地区居民健康素养水平。

六、提高农村地区医疗保障水平

（十五）加强医保、价格政策联动

基本医保基金增量向社区卫生服务机构倾斜，根据诊疗比例情况，动态调整社区卫生服务机构医保预算总额，探索建立按人头、按病种、按床日付费等医保支付机制。对合理控费的社区卫生服务机构，医保基金实行结余留用、合理超支分担。完善社区卫生服务价格目录，合理确定适宜项目价格。优先调整社区卫生服务项目价格，体现医师技术劳务价值，调价额度向社区倾斜。医保报销目录中增设农村地区适宜卫生服务项目。完善村卫生室医保实时结算。

（十六）优化郊区医保管理服务

加强郊区医保经办管理服务和监督管理能力建设，持续将农村居民医保服务纳入农村网格化服务管理。加强基层医保基金监管能力建设，把医保基金监管纳入乡镇政府综合监管体系，持续加大对欺诈骗保等违法违规行为的打击力度。

七、加强组织领导

（十七）压实工作责任

建立市级统筹、区级落实的工作机制，把乡村医疗卫生体系建设作为各级书记抓乡村振兴的重要内容，建立健全各级党委乡村医疗卫生工作领导体制机制，强化属地责任，纳入当地经济社会发展规划统筹部署，切实落实领导、投入保障、管理、监督责任。

（十八）加强协同配合

涉农区要结合实际细化工作重点和政策措施。建立卫生健康、农业农村部门牵头，机构编制、发展改革、规划资源、教育、医保、财政、人力资源社会保障等部门参与的工作推进机制，形成支持乡村医疗卫生体系建设的工作合力。

（十九）加强考核督导

建立乡村医疗卫生体系健康发展督导评估机制，市级层面加强对各区政府政策保障、人员队伍建设等重点任务进展情况的综合督导评估，并将其作为乡村振兴有关督查考核的重要内容。

（二十）营造良好氛围

建立健全乡村医疗卫生人员荣誉表彰制度。在各类人才项目、荣誉表彰、评奖评优等方面给予考虑。结合社区卫生能力提升、家庭医生签约服务等工作，加大对乡村医疗卫生人员中先进事迹的宣传力度，在全社会形成尊重乡村医疗卫生人员、关心乡村医疗卫生工作的良好氛围。