中国国家市场监督管理总局完善市场主体法律制度的重要举措

近日，为配合贯彻落实《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），国家市场监督管理总局发布了《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》（以下简称《细则》），对市场主体登记管理的具体登记程序和管理规范等进行了细化规定，并于2022年3月1日与《条例》同步生效施行。《条例》和《细则》的生效施行，标志着我国在制度运行层面正式形成了统一的市场主体登记管理制度，建立了公开透明稳定可预期的市场准入机制。这不仅是持续深化“放管服”改革、推进营商环境法治化的重要成果；从更为长远的角度观察，还是完善我国市场主体法律制度这一基础性市场经济法律制度的重要举措，为我国社会主义市场经济高质量发展，提供了固根本、稳预期、利长远的法治保障，也为在将来制定一部统一的、一般性商事法律进行了有益的制度探索。

一、市场主体法律制度的法治意义

营利性是市场主体的本质特征，这决定了市场主体需要承担更高的注意义务和其他商法上的义务，也决定了成立市场主体必须具备一些额外的法律条件。虽然，民法典已经对自然人、法人、非法人组织的主体地位进行笼统地法律确认，但之所以要在民法典之外对市场主体进行特别地归集和界定，就是因为相较于普通民事主体，市场主体在法律上或者事实上拥有前者所不具备的经营能力或者优势地位，其在追求盈利过程中经营行为会影响利害关系人的合法权益，常常会产生诸多负外部性。因此，为使这种负外部性内部化，中和或者缓和其带来的危害，市场主体需要承担更多的、额外的法律义务，需要政府通过“有形的手”对其施加适度的管制。

基于上述原因，在我国追求盈利、开展经营活动，就必须成立市场主体、申领营业执照。因此，法律规定，市场主体必须要有自己的名称（商号）、住所（主要经营场所、经营场所）、财产和人员，需要以登记作为成立要件；经登记方可从事一般经营活动，经许可方可从事特殊经营活动。这与以自然人为代表的民事主体与生俱来的主体资格和行为能力存在明显不同。不仅如此，市场主体通常还需要承担依法纳税的义务，在营业时还需要承担安全保障义务等。此外，相较于民事主体，市场主体往往拥有更充分的理性、享有更充分的自决能力，通常无须法律过多的强势介入或者慈母般的呵护。一言蔽之，市场主体的营利性特征，决定了法律必须对其予以特别的规制和对待。

《条例》和《细则》在完善我国市场主体法律制度方面具有重要意义。有鉴于市场主体的营利性特征，世界各国大都对市场主体的内涵外延予以规定。在《条例》和《细则》出台之前，我国还没有关于市场主体的统一立法规定，在此意义上，《条例》和《细则》将明确将公司、全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业、个人独立企业、合伙企业、农民专业合作社、农民专业合作社联合社、个体工商户作为市场主体，划定了市场主体的外延，明确了成立市场主体的法律程序，也指明了相关商事法律规范的适用范围，这无疑对完善市场主体法律制度、深化商事制度改革具有重要的理论和实践意义。

二、《条例》《细则》对完善市场主体法律制度的具体举措

“徒法不足以自行”。《民法典》《公司法》《合伙企业法》等法律虽规定了市场主体经依法登记成立，但在操作层面如何登记成立，仍须藉由具体登记程序加以实现。作为我国市场主体法律制度的首次统一立法，《条例》和《细则》对完善市场主体法律制度特别是商事登记制度，有以下三个方面的具体举措：

1.统一市场主体成立条件，降低准入门槛，进一步激发市场主体活力。

《条例》和《细则》在这个方面的主要亮点有：（1）下沉登记管辖，允许省级市场监管部门就辖区内登记管理做出具体规定，上级登记机关可以依法授权下级登记机关承担部分登记管理工作，缩短登记机关与群众之间的空间距离，便利群众办事创业。（2）统一列举各类市场主体的登记事项和备案事项，并将增设登记事项的立法权限明确规定为法律和行政法规，最大限度地降低登记机关对市场主体成立环节的管制和干预，维护营商自由。（3）明确规定登记机关在设立登记时一并对备案事项进行采集，减少登记环节，提高登记效率，减轻市场主体的负担。（4）引入歇业制度，允许市场主体在暂时陷入经营困难时办理歇业，降低投资人维持市场主体的成本，助力市场主体积攒活力、蓄势待发。（6）将简易注销制度法律化，为符合条件的市场主体退出市场提供程序上的便利，盘活市场退出环节压占的资金、资产，进一步促进投资，更好地激发市场活力。

2.细化市场主体登记程序，规范登记管理，持续推进营商环境法治化。

这主要包括两个方面的内容。一方面，细化登记程序。明确设立登记、变更登记、撤销登记、注销登记、歇业备案需要提交的文件、手续和办理时限，构建具备可操作性的公平、透明、可预期的登记程序，将法治贯彻和延伸至登记程序的每一处毛细血管中去，全面保护登记申请人、登记机关和利害关系人的合法权益。另一方面，规范登记管理。首先，《条例》和《细则》明确规定，各级登记机关要依法执行全国统一的登记管理政策文件和规范要求，使用统一的登记材料、文书格式以及省级统一的市场主体登记管理系统。这使登记管理工作更加的严肃化、规范化，杜绝和减少权力寻租和腐败滋生的空间。其次，《条例》和《细则》明确规定，登记机关区分不同情形，可以作出当场登记、不能当场登记、不予登记的三种决定。其中，申请材料齐全、符合法定形式的，通常要予以当场登记；不能当场登记的，应当在3日内审查，最长不超过6日；材料不齐全或者不符合法定形式的，应一次性告知需补正的材料；依法不予登记的，须出具不予登记通知书，便利当事人依法寻求行政救济。这体现了登记机关依法依规履行登记管理职责的决心和自信，是持续推进营商环境法治化在市场准入环节的集中体现。

3.强化市场主体登记监管，加强信用约束，构建高效登记监管新机制。

“信用是市场经济的基石，有信走遍天下，无信寸步难行”。在市场主体登记监管方面，《条例》和《细则》深入贯彻落实党中央、国务院关于构建以信用为基础的新型监管机制的要求，这主要体现在以下几个方面：其一，信用信息采集。《条例》和《细则》要求，登记机关应当对登记注册、行政许可、日常监管、执法中的相关信息进行归集，国家市场监管总局应归集全国市场主体登记管理信息，省级市场监督管理部门应建立统一登记管理系统，归集市场主体登记管理信息。其二，信用信息公示。这是以信用为基础的新型监管机制的核心环节，信用信息的公示使得交易相对人得以了解市场主体的资信情况，进而影响其是否与该市场主体进行交易的决策，对市场主体形成信用约束。在这个方面，《条例》和《细则》作出了诸多努力。譬如，市场主体被撤销设立登记、吊销营业执照、责令关闭的，登记机关可以在国家企业信用信息公示系统上对其作出特别标注并予以公示，以警醒交易相对人和约束违法市场主体。其三，违反诚信惩戒。《条例》和《细则》对市场主体违法实施不诚信行为施加了诸多法律责任。例如，虚假市场主体登记的直接责任人自市场主体被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。其四，档案管理查询。《细则》首次在部门规章层面对档案管理和查询制度作出了规定，要求登记机关负责建档立卷、提供查询服务。其五，信用分级管理。《条例》和《细则》规定，登记机关应根据市场主体的信用风险状况实施分级管理，提升“双随机、一公开”等监管效能，优化监管资源配置。为此，国家市场监管总局还特别发布了《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》。其六，回应社会关切。规定登记机关在办理登记、备案事项时，须通过实名认证系统对相关人员的身份信息进行验证。另外，还规定了有条件的登记机关需搜集与任职资格相关的信息，以破解任职资格受限人员违法出任或者被登记为市场主体法定代表人、董事等职务的实践难题。

三、进一步完善市场主体法律制度的未来展望

《条例》和《细则》的出台和施行，是有关部门群策群力贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署的重要成果，从更为长远的角度看，也是完善市场主体法律制度这一市场经济基础法律制度的重要举措。从发展规律的角度看，应当清醒地认识到，持续深化商事制度改革的空间依然客观存在，进一步完善市场主体法律制度仍大有可为。笔者认为，这可以从以下几个方面着手：

其一，协调推动有关部门为市场主体减负、松绑，进一步激发市场主体活力。优化营商环境和营商环境法治化建设是一个系统性、综合性的社会工程，并非某个部门或者某项法规所能单独胜任。譬如，《条例》和《细则》引入了市场主体歇业制度，从内容看，市场主体歇业后可以法律文书送达地址替代住所，节省了住所成本。可以考虑在未来与税务部门、劳动行政部门等相关部门协调、研究和论证，进一步为歇业的市场主体减轻成本，助力市场主体的维持和存续。

其二，推动统一商事立法规划和《商法通则》制定。商事法律是规范市场经济的基本法，在社会主义市场经济法律体系中发挥着不可替代的重要作用。在我国目前的法律体系中，与民法相比，商事立法缺少统一的立法规划，迄今为止只有各商事单行法，整体上处于零散化、碎片化的状态，缺少一部规定一般商事法律制度、统领整个商事领域的系统性法律。《条例》和《细则》是对统一商事立法的有益尝试，但其在内容上主要集中于市场主体、商事登记，少量涉及商业名称（商号）、商事公示与商事信用，对商事账簿、商事代理、商事营业与转让则完全没有涉及。推动统一商事立法规划的制定，推动统一商事立法和《商法通则》制定，将商事领域行之有效的共通性做法上升为法律，是未来进一步贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署的一个重要方向。

中国政法大学教授、博士生导师赵旭东；中国政法大学博士生邹学庚

完善市场主体法律制度的重要举措

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