陕西省人民政府关于深化基层医疗卫生机构综合改革的实施意见
陕政发[2011]38号
2011年7月6日
各设区市人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
深化基层医疗卫生机构综合改革是确保全面实现医改目标的重要环节，是落实国家基本药物制度的重要保障，是“保基本、强基层、建机制”的内在要求。为全力建设基层医疗卫生机构运行新机制，现就我省深化基层医疗卫生机构综合改革工作提出以下实施意见。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央深化医药卫生体制改革要求和我省的统一部署，坚持“保基本、强基层、建机制”的思路，全面深化基层医疗卫生机构综合改革，建立充满生机与活力的长效机制，保障基层医疗卫生服务体系规范有效运作，增强基层医疗卫生机构服务能力，满足人民群众基本医疗卫生服务需求。
二、实现目标
通过完善和深化基层医疗卫生机构综合改革，使基层医疗卫生机构全面建立公益性的管理体制，竞争性的用人机制，激励性的分配机制，规范性的药品采购机制，长效性的多渠道补偿机制；基层医务人员队伍结构得到明显优化；基层医疗卫生机构服务能力得到明显增强、服务效率得到明显改善，基层医务人员积极性得到提高；人民群众基本医疗卫生服务需求得到满足，并从医改中得到明显实惠。
三、实施范围
全省所有政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务机构（以下统称“基层医疗卫生机构”）。
四、主要任务
（一）确立公益性管理体制。政府举办的基层医疗卫生机构为非营利的公益性医疗卫生事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务。
全省乡镇卫生院人员编制，以县（市、区）为单位，实行总量控制、统筹使用、动态管理、自行平衡的管理办法。原则上按照各县（市、区）乡镇户籍人口总数的1.2‰核定全县（市、区）乡镇卫生院人员编制总数。其中医疗卫生专业技术人员编制不得低于编制总数的90%。核定给乡镇卫生院的编制，是聘用人员、核定收支、确定财政预算的依据。社区卫生服务中心人员编制按照省编办有关编制文件执行。
政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构，其举办和发展费用由政府负责，运行成本通过服务收费和政府补助补偿。
（二）深化人事制度改革。全面建立聘用制度和岗位管理制度，实行定编定岗，按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，逐步实现由身份管理向岗位管理，由固定用人向合同用人转变，建立能上能下、能进能出的用人机制。
乡镇卫生院、社区卫生服务中心在核定的编制范围内，科学合理设置岗位，根据岗位空缺情况，通过公开招聘或竞聘上岗方式择优聘用人员。实行卫生专业技术人员资格准入制度，不具备执业（从业）资格的人员不得进入卫生专业技术岗位。
乡镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任，由县级卫生部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开招聘或民主推荐的方式择优聘用，实行任期目标责任制。期满考核不合格的，重新选聘。
所有人员在核定资质符合竞聘资格后由县级卫生部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过考试、考核等方式竞聘上岗、全员聘用。
要利用落实乡镇卫生院机构编制新标准的契机，将不符合上岗要求的人员进行合理分流，或以县为单位组建医疗服务公司，统一负责县域内的服务工作，提高服务能力。对未聘人员要多渠道、多方式妥善安置，相关费用由地方政府按国家有关规定统筹研究解决，确保社会稳定。
（三）推进分配制度改革。实施基本药物制度的基层医疗卫生机构要全面落实绩效工资制度，保障基层医务人员合理收入水平不降低。县级卫生行政部门要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，适当拉开收入差距。
健全绩效考核机制，根据管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况改善等指标对基层医疗卫生机构及医务人员进行综合量化考核，绩效考核办法应公开透明、动态更新、便于操作，考核结果与基层医疗卫生机构补助和医务人员收入挂钩。
科学核定基层医疗卫生机构承担的工作任务，根据承担的公共卫生服务的人口数量、服务质量和服务半径核定基本公共卫生服务任务；根据前三年医疗服务平均人次数、收入情况，并综合考虑影响医疗服务任务的特殊因素核定基本医疗服务任务。
（四）完善基本药物制度。确保政府办基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，落实好国家基本药物制度的有关规定，不断提高基层医疗卫生机构实行药品零差率销售的效果质量。进一步规范我省基本药物采购管理，认真贯彻落实
《国务院办公厅关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发[2010]56号）精神，改进和完善药品采购、配送方式，实行招采合一、统一结算，减少中间环节，切实降低药品价格。建立基本药物集中采购平台，面向基层医疗卫生机构、药品生产和经营企业提供药品采购、配送、结算服务。完善基本药物电子监管和供应的信息系统，实行全程监管。建立基本药物采购信息公开制度。贯彻执行国家基本药物临床应用指南和基本药物处方集，确保规范使用，促进基层医务人员合理用药。
（五）落实财政补偿机制。在明确功能任务、核定编制、全员聘用、核定收支、绩效考核、建立长效运行机制的同时，政府负责其举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，保障其正常运行。
政府举办的基层医疗卫生机构人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由县级政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法予以补助。逐步调整基层医疗卫生机构医疗服务价格。
各市县政府要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。离退休人员符合国家规定的经费，由当地财政部门根据国家有关规定核定补助。
鼓励具备条件的地区探索实行收支两条线管理。
（六）加快信息平台建设。在整合资源的基础上加快推进基层医疗卫生机构信息化建设，建立信息共享、数据安全、操作简便、高效规范的信息化网络平台。建立涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、绩效考核等为基本功能的基层医疗卫生管理信息系统，并与医保信息系统有效衔接，提高规范化服务水平。
（七）推动乡村一体化管理。鼓励乡镇卫生院对规范化的村卫生室，社区卫生服务中心对辖区内的社区卫生服务站逐步实行一体化管理。乡镇卫生院通过综合管理、技术指导等方式对辖区规范化村卫生室实施一体化管理，卫生室财务核算独立、法律责任独立。
建立全省统一规范的村医服务准入制度和退出机制，优化队伍结构。
规范化村卫生室实施基本药物制度，实行药品零差率销售。政府对承担基本公共卫生服务和实行药品零差率销售考核达标的规范化村卫生室给予补助。
五、实施步骤
2009年以来，我省认真贯彻党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的总体要求和原则，着力推动五项重点改革取得了明显成效。基本医疗保障制度覆盖全省城乡居民，基本实现应保尽保；政府举办的基层医疗卫生机构药品供应实行了统一采购、统一价格、统一配送，全部配备使用国家基本药物并实行零差率销售；公共卫生服务基本项目和重点项目在城乡有序开展；基层医疗卫生服务体系建设基本完成，实现了“一乡一院、一村一室”规范化建设的目标，基层医疗卫生机构服务能力明显增强；全面落实了基层医疗卫生机构财政补助政策，基层医务人员待遇得到有效保障；乡镇卫生院全面开展了人事分配制度改革，实行了绩效工资制度。
按照国家医改办要求，要在2011年9月底前同步完成基本药物制度全覆盖和基层医疗卫生机构综合改革工作。各级政府和各有关部门，要抓住契机，抓紧时间，进一步深化基层医疗卫生机构综合改革，全面建立新的运行机制。各县（市、区）政府是深化基层医疗卫生机构综合改革的实施主体，负责组织、落实改革工作。
2011年7月10日前，省医改领导小组各有关成员单位要按照本《实施意见》要求制定或完善相关配套政策，并报省医改办备案。
2011年7月底前，各县（市、区）政府明确深化基层医疗卫生机构综合改革组织机构，制定工作方案并报市医改办备案，召开再动员再部署会议。各设区市、杨凌示范区机构编制部门将本行政区域乡镇卫生院编制核定方案报省编办核准。
2011年8月起，集中两个月时间全面落实各项改革措施， 9月底前完成。
2011年10月底前总结评估，逐级上报总结报告。省医改办适时组织考核验收。
六、保障措施
深化基层医疗卫生机构综合改革涉及面广、政策性强、时间紧、任务重，各地各部门必须从讲政治的高度，从大局出发，充分认识这项改革的重大意义，统筹安排，周密部署，结合实际，扎扎实实将各项改革政策措施落实到位。
（一）加强组织领导。省医改办统筹组织和协调深化基层医疗卫生机构综合改革工作。省编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生厅、省食品药品监管局、省物价局等部门要承担起相应职责，制定好配套政策。各设区市政府和有关部门要按照中省文件要求，结合实际组织好本地区基层医疗卫生机构综合改革。各县（市、区）政府是深化基层医疗卫生机构改革的主要实施者，要加强组织领导，明确分工，落实责任，缜密制定改革具体实施方案和时间表。
（二）加大财力保障。各级政府要切实保障改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位，严禁挪用。要建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度。
（三）加强工作责任。各县（市、区）政府主要负责人是深化基层医疗卫生机构综合改革的第一责任人，要高度重视稳定工作，及时发现并解决问题，消除不稳定因素。各级纪检（监察）机关要配合有关部门加强对医改各项政策执行情况的监督检查，确保改革顺利进行。
（四）加强政策宣传。深化基层医疗卫生机构综合改革涉及到各方面利益关系的调整，是一项复杂的系统工程。各级政府、各有关部门要高度重视，加强宣传动员工作，为深化改革营造良好的社会氛围。
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