北京市人民政府关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见

北京市人民政府关于继续深化医药卫生体制改革的若干意见

京政发[2014]30号

2014年9月29日

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　近年来，按照党中央、国务院的部署，市委、市政府高度重视、统筹推进医药卫生体制改革（以下简称医改），按照保基本、强基层、建机制的基本原则，实施了一系列政策措施，初步实现了推进发展、提高效率、减轻负担、促进健康的阶段性改革目标。医改是一项长期艰巨复杂的系统工程，特别是随着改革进入深水区，更需要坚定不移、加大力度、深入推进。为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）和《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发[2012]11号）精神，巩固扩大前一阶段改革成果，继续深化改革，逐步实现医改总体目标，满足人民群众不断增长的健康服务需求，结合本市实际，现提出以下意见：

　　一、总体思路
　　深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照国务院统一部署，继续坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，处理好政府与市场、公平与效率、基本与非基本的关系；坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，做到基本医疗卫生服务广覆盖、可持续，逐步提高均等化水平；坚持推进发展、提高效率、减轻负担、促进健康的改革目标，将解决现实问题与建立改革创新长效机制紧密结合，努力让人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、医患关系增和谐、医疗卫生事业发展添活力；坚持积极稳妥、协调推进的工作思路，各专项改革要在服务体系、人事薪酬制度、补偿机制、监督治理体制、信息化建设五方面改革的总体框架下，统筹安排，稳妥推进，协调联动，分步实施。

　　二、完善以人民健康需求为导向的服务体系
　　（一）构建合理的分级医疗体系。合理划分医疗机构功能定位，建立“金字塔”型的分级医疗体系，顶层由国家重点学科、临床重点专科、临床医学研究中心等组成，主要承担医学科研攻关和高层次人才培养任务；中层由区域医疗中心构成，主要承担区域内急难重症治疗任务；基层由网络化、广泛可及的基层医疗卫生机构（包括私人诊所等）组成，坚持防治结合，做广大居民的“健康守门人”，主要承担常见病、慢性病、重症康复和疾病防控、健康促进等功能。逐步建立和完善基层首诊、分级医疗、双向转诊制度，财政、医保、价格、人才、药物等各项政策措施均要围绕这项改革目标联合发力。
　　坚持以强基层为龙头，调整完善分级医疗体系。加快推进全科医生培养制度和执业模式改革，创新家庭医生签约服务模式，健全基层医疗卫生服务补偿和激励机制；按照基层服务功能定位，完善基本药物制度和基层用药制度；支持发展多种形式的医联体或纵向合作机制，不断提升基层服务能力。继续调整医疗资源布局，落实首都城市战略定位，适应新城建设、人口调控、功能疏解等要求，推进优质医疗资源向新城和资源薄弱地区转移，加强区域医疗中心建设，健全完善基层服务网络，方便群众就近就医。按照功能定位优化资源配置，调整大型医院诊疗结构，逐步大幅度压缩普通门诊，提高急难重症诊疗水平。
　　（二）健全医疗康复护理体系。构建大型医院、专业机构、基层医疗机构紧密结合、有序衔接的康复护理体系，提高医疗资源综合利用效率，缓解大型医院住院难，改善重大疾病患者康复水平和生活质量。
　　重视和适当加强大型医院临床急性期康复能力建设。加快专业康复护理机构建设，鼓励社会力量举办康复护理机构；鼓励引导具有康复护理基础的城区二级医院与大型医院合作或吸引社会力量改制重组转型为康复护理机构。加快基层医疗机构康复功能建设，在具备条件的一级医院和社区卫生中心，建立康复病房，加载康复功能，尽快形成住院康复、日间（门诊）康复、居家康复紧密结合的基层康复体系。加强基层护理功能建设，建立由机构护理、社区护理、居家护理组成的护理服务体系。加快康复护理人才培养，发展康复护理职业教育，通过政府主导、财政支持的方式，引进一批、转型一批、培养一批康复护理人才。研究建立康复护理服务的多渠道筹资与合理补偿制度，完善财政、医保、价格、社会捐赠等相关政策，建立健全康复护理保险产品体系。
　　（三）建立多元办医的服务体系。严格落实政府保基本的责任，政府办医疗机构定位于提供基本医疗服务，严格控制、合理压缩政府办医疗机构的规模和标准，在新增医疗资源发展上优先考虑社会办医。鼓励社会力量举办非营利性医疗机构；鼓励社会力量投向医疗资源短缺的区域和满足多元化、多层次医疗服务需求的领域；鼓励社会力量创新技术与服务，积极发展健康服务业。加快推进公立医院改革，积极探索社会力量参与公立医院改制重组，合作办医，充分发挥公立医院的技术和管理优势，助推社会办医高起点、规范化发展。
　　（四）完善防治结合的全民健康服务体系。大力发展中医药，充分发挥其防治结合、“治未病”的优势，推广适宜技术，做好传承创新，加快中医药现代化建设。继续加强疾病防控和急救体系建设，完善突发公共卫生事件应急机制，提高基本公共卫生服务均等化水平。加强健康促进体系建设，鼓励大型医院关口前移，与基层医疗机构共同参与慢性病综合管理和主动干预服务，促进防治结合。建立区域卫生和人群健康评价制度，完善居民健康评价指标体系。

　　三、建立适应医疗卫生行业特点的人事薪酬制度
　　改革人事管理制度，让医务人员从“单位人”转向“职业人”；改革薪酬制度，完善激励约束机制，激活人力资源。
　　（一）改革人才培养制度。完善医学人才院校教育、毕业后教育和继续教育相衔接的综合培养体系。推广完善住院医师规范化培养制度，实现从单位培养模式向社会化培养模式的转变，推进住院医师规范化培养和医学专业学位培养相结合。
　　（二）改革公立医疗机构人事管理制度。创新编制管理制度，落实医院用人自主权，实行岗位管理，同岗同酬同待遇。将医务人员基本社会保障纳入全市社会保障体系，实现基本保障社会化。健全医疗执业保险制度，推行医疗责任强制险。逐步实行全员合同聘用制，建立能进能出、能上能下的用人机制。建立灵活的用人制度，医疗机构可采用全职、兼职等多种用工形式，与医务人员签订部分工作时间聘用合同，约定服务时间及相应的薪酬、待遇和责任；推进医师多点执业，符合条件的政府办医疗机构的医务人员可以到社会办医疗机构兼职或开办私人诊所。改革职称制度，建立适应医疗、教学、科研、管理不同岗位特点的职称评审体系，实行评聘分开。
　　（三）探索建立护士社会化培养和执业制度。探索建立护士培养和人才储备的专业机构。鼓励符合条件的护士开设护理机构，提供康复护理服务，激活护理资源。
　　（四）改革公立医疗机构薪酬制度。按照国家及本市事业单位改革的总体部署，稳步推进公立医疗机构工资体系和工资总额制度改革，建立体现医疗卫生人才价值的薪酬体系。实行与公益性绩效考核挂钩的院长年薪制，合理提高医务人员收入水平。

　　四、改革补偿机制
　　（一）价格改革。按照总量控制、结构调整、充分体现医务人员技术劳务价值的改革思路，加快理顺医药价格体系，破除以药补医，从利益机制上遏制过度用药、过度检查、过度使用高值耗材等现象，切实提高医疗质量与安全，合理减轻患者就医负担。
　　按照积极稳妥、成熟先行的原则，逐步调整医疗服务价格。探索按病种定价、打包定价、医保谈判定价等新型医药价格管理方式，建立有利于促进规范医疗行为、提高服务质量的价格机制。实行分类管理，公立医疗机构基本医疗服务价格由政府管理；非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节；医保定点非公立医疗机构为参保人提供基本医疗服务的具体付费方式和标准，通过医保谈判定价的方式确定。加快药品和医用设备耗材等流通领域改革，在破除以药补医的前提下，强化市场竞争机制，支持医疗机构通过联合采购等形式，挤出价格水分。
　　（二）医疗保障体系改革。加快建立多层次、多元化、全覆盖的全民医疗保障体系，尽快形成以基本医保为主体，商业保险、企业保险、医疗互助为补充，医疗救助、应急救治兜底的医疗保障安全网，更好地满足人民群众不断增长的医疗健康服务需求。
　　继续深化基本医保改革。完善医保政策，在构建分级医疗和康复护理体系、多元办医、中医药发展等方面，更好地发挥支持、引导和调节作用，促进患者分级就诊。健全大病保险、康复护理等保险制度，稳步提高保障水平。推进城乡居民医保统筹，解决城乡均等化问题。完善按疾病诊断分组（DRG）、总额预付等付费机制，推进按人头、按床日等多种付费方式改革，促进规范医疗行为。发挥医保规模效应，建立医保支付价格谈判和采购机制。推进医保基金管理改革，逐步建立透明化、精细化管理制度；整合管理资源，提升统筹管理水平；探索管办分开，明确政府制定政策、筹集基金、监督使用的责任；充分利用市场机制和现代化信息技术，探索通过政府购买医保基金管理服务或购买保险产品等方式，提高医保基金管理水平和使用效益，保障医保基金安全和可持续。
　　大力发展商业保险。支持商业保险机构开发满足多层次、多样化需求的医疗健康保险产品。支持商业保险机构经办医保基金管理，完善相应的政府购买服务制度。鼓励居民购买商业保险，推进商业医保与基本医保信息平台对接，逐步实现参保居民就医一站式即时结算，方便参保人报销。完善商业保险监督体系，促进商业保险规范发展，保障参保人合法权益。支持有条件的企业购买医疗补充保险，开展多样化的医疗互助。
　　筑牢医疗保障网底。不断健全政府救助与社会慈善救助相结合的医疗救助制度，稳步提高救助水平。建立政府主导、社会参与的应急救治体系，解除医疗机构的后顾之忧。
　　（三）财政保障机制改革。严格落实政府责任，做到应保尽保；改革财政补偿方式，做到保住保好。按照国家统一要求，稳步提高基本医疗卫生服务均等化供给水平。改革财政补偿方式，对政府办医疗机构建立与绩效考核结果挂钩的补偿机制，鼓励其提供更多更好的服务；建立分类补偿制度，完善对传染病、精神病、儿科、中医等医疗机构的保障、支持政策。将财政投入重点从“保供方”转向“补需方”，逐步加大医保投入，合理调整对医疗机构的直接投入。完善政府购买服务机制，逐步推行政府购买清单制度。

　　五、改革监督治理体制
　　（一）继续推进管办分开、政事分开，完善公立医院治理机制，建立现代医院管理制度。逐步推进医疗机构去行政化，取消公立医院行政级别，落实公立医院独立法人地位，探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，健全公立医院监管机制。推进公立医院管理的科学化、专业化、精细化，建立职业管理人制度，实行职业院长聘用制和任期目标责任制。继续探索完善政府办医疗机构管理制度改革，明确划分政府作为出资人举办医疗机构的职能与行业监管的职能。推动政府办医疗机构实行全面预算管理、绩效考核，完善以公益性为核心的绩效考核制度，实行院长年薪制，健全公益性激励约束机制。
　　（二）强化卫生行政监督职能，推进属地化全行业管理。进一步完善首都医疗卫生协调机制，加强卫生行政主管部门在规划、准入、标准、监督等方面的行业监管职能，推进医疗服务监管体系和监管能力的现代化建设。建立医疗服务机构和执业医师的社会评价和信息披露制度，健全信息公开、社会参与的监管机制。
　　（三）健全行业自律和社会监督体系。支持发展医药卫生领域的各类自律组织，充分发挥其在行业标准化、规范化等方面的积极作用，强化行业自律。建立医疗卫生信息公开制度，探索多种形式的社会监督机制。加强医德医风教育。加强对社会公众的医疗卫生知识教育。支持发展医疗卫生志愿者和社会工作者队伍。健全医患纠纷预防与调解机制。充分发挥舆论引导、监督作用，在全社会积极营造公平正义、促进和谐的良好氛围。

　　六、加快推进信息化建设
　　加快居民健康档案和电子病历信息系统建设，充分利用信息化技术提高居民健康和慢性病管理水平。支持发展远程医疗、移动医疗，加大优质医疗资源利用效率和辐射带动作用，提高患者就医的便利性。推进多卡合一工作，利用“市民卡”工程，尽快实现居民就诊一卡通。逐步整合信息资源，加快信息标准化建设，推进医疗、医药、医保、健康管理等各类信息实现互联互通、资源共享，提高监督、管理和服务水平。按照支持、规范、监督并重的原则，促进医药卫生领域相关电子商务、信息服务和第三方支付服务的健康发展。

　　七、保障措施
　　（一）提高认识，切实加强组织领导。各区县政府、市政府各有关部门要进一步提高对继续深化医改重要性、紧迫性和复杂性的认识，加强组织领导，严格落实责任，在充分调研、多方论证、广泛征求意见的基础上，制定具体实施方案，组织落实改革任务。对于部分重点领域和关键环节的重大改革，要先行试点、总结经验、稳步推进，确保各项改革任务全部落实，确保改革成果惠及全体城乡居民。
　　（二）加强协调，不断增强改革合力。各区县政府、市政府各有关部门要按照全市统一部署，加强沟通协调，密切协作配合，创造性地落实各项改革任务，不断积累改革经验；要切实加强与中央在京单位的沟通联系，强化政策协调会商机制；要注意调动各有关方面的积极性和主动性，充分发挥医务人员的主力军作用，形成推进改革的强大合力。
　　（三）加强宣传，动员社会广泛参与。深化医改需要社会各界的理解、支持和参与，要坚持正确的舆论导向，积极宣传解读医改政策，合理引导社会预期，及时回应社会关注的热点问题，广泛凝聚共识，为继续深化医改营造良好的舆论氛围和社会环境。