山西省人民政府办公厅关于印发山西省全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知

山西省人民政府办公厅关于印发山西省全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知

晋政办发[2015]59号

2015年6月17日

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：

　　《山西省全面推开县级公立医院综合改革实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　山西省全面推开县级公立医院综合改革实施方案

　　为推进医药卫生体制改革，解决人民群众“病有所医”问题，2012年以来，按照《山西省人民政府办公厅关于推进县级公立医院综合改革试点工作的实施意见》（晋政办发[2012]57号）及其配套文件，全省83个县（市、区）分两批开展了公立医院综合改革试点，取得了初步成效和经验。为全面推开县级公立医院综合改革，巩固和扩大改革成效，根据《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发[2015]33号）精神，结合我省实际，制订本实施方案。

　　一、指导思想和改革目标
　　（一）指导思想。
　　深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的决策部署，在省委、省政府的统一领导下，把深化公立医院改革作为保障和改善民生的重要举措，将全面推开县级公立医院综合改革摆上各级党委政府的重要议事日程，以公平可及、群众受益作为改革的出发点和落脚点，把保基本、强基层、建机制贯穿改革的全过程，深入调查研究，坚持问题导向，抓住主要矛盾，不断健全和完善切合我省实际的政策措施；更加注重改革的系统性、整体性和协同性，把握关键环节，突出工作重点，强化部门协作和分类指导，明确时间表、路线图，统筹推进医疗、医保、医药联动改革；积极探索创新，在破解改革难题和制约瓶颈方面取得实质性突破，力争尽快实现人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、医疗事业得发展的改革整体目标。
　　（二）改革目标。
　　坚持公立医院公益性的基本定位，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。2015年，在全省所有县（市、区）的县级公立医院围绕破除以药补医，以建立管理委员会和院长负责制、理顺医疗服务价格和落实政府投入责任、改革医保支付方式、开展人事薪酬改革试点以及完善药品供应保障制度等工作为重点，统筹推进医疗资源规划布局、优质资源下沉、分级诊疗、人才培养、服务能力建设等工作，全面推开县级公立医院综合改革（第三批改革县〈市、区〉名单见附件1）。到2017年，县级公立医院改革的各项政策措施基本完善并得到有效落实，全面实现和完成国家提出的主要目标、工作任务。

　　二、主要工作任务及分工
　　（一）优化县域医疗资源配置。
　　1.开展卫生总费用、资源配置现状调查。由省级统一组织，以市、县为单位开展调查工作，形成资料齐全、内容完整的报告，为编制卫生规划、制定政策以及评估改革成果奠定基础。（2016年6月底前完成，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.做好省、市区域卫生规划工作。省级制定医疗卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，各市编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，将床位配置标准细化到各市、县，明确县级公立医院床位规模、建设标准和设备配置标准。（2016年6月底前完成，由省卫生计生委和市级人民政府负责）
　　3.编制县域医疗卫生服务体系规划。组织有关部门和单位组成规划编制工作机构，按照国家及省规划编制要求开展规划编制工作。规划编制完成后，经审查批准付诸实施。县级财政要将规划编制所需资金及时拨付到位。（2016年12月底前完成，由县级人民政府负责）
　　4.完善和落实支持、引导社会办医政策。按照国家确定的方向，完善我省的各类鼓励政策，抓好政策的贯彻落实。同时，加快清理不合理规定。（2015年-2017年持续推进，由省发展改革委和市、县级人民政府负责）
　　（二）改革管理体制。
　　1.组建县级公立医院管理委员会（以下简称医院管委会）。设立医院管委会是履行政府办医职能的重要改革内容。结合我省实际，医院管委会由县级政府主要负责人牵头，编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、物价、卫生计生等有关部门负责人组成。建立健全医院管委会工作制度和运行机制。医院管委会在决策过程中要听取人大代表、政协委员以及其他利益相关方意见。（2015年12月底前完成，由市、县级人民政府负责）
　　2.实行院长负责制。制订县级公立医院院长的选拔任用制度，明确院长任职资格条件、程序，做好院长的选拔任用工作，落实县级公立医院独立法人地位和经营管理自主权。完善医院民主决策和制约机制，健全医院内部管理制度。加强医疗质量管理与控制，完善医务人员评价制度，提高医疗服务质量、安全管理水平和医院运行效率，实现公益性目标。（2015年12月底前完成，由市、县级人民政府负责）
　　3.开展县级公立医院绩效考核。省级制定县级公立医院绩效考核指导意见，加强指导。医院管委会制订县级公立医院发展规划和绩效考核办法，开展考核工作。考核结果向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。（2015年-2017年持续推进，由市、县级人民政府负责）
　　（三）建立县级公立医院运行新机制。
　　1.破除以药补医。所有县级公立医院取消药品加成（中药饮片除外）。（2015年10月底前完成，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.建立完善科学补偿机制。医院因取消药品加成减少的合理收入，原则上医疗服务价格调整补偿40%，财政补偿55%，医院加强核算、节约运行成本负担5%。市、县可结合实际确定具体分担比例。在争取和用好中央财政补助的基础上，省级财政通过均衡性转移支付给予适当补助，县级财政负责足额落实。（2015年10月底前完成，由省财政厅、省物价局、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　3.理顺医疗服务价格。在保证医保基金可承受、总体上群众负担不增加的前提下，将通过推进药品和耗材招标采购、流通、使用等方面改革降低的费用，主要用于调整医疗服务价格，不得直接返还医院。制订全面推进县级公立医院医药价格改革的实施意见，按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理调整医疗服务价格。建立浮动调整机制，对价格调整后补偿取消药品加成仍不足40%的，在合理诊疗、合理用药、腾出调价空间的前提下，可在原政策规定幅度基础上上下浮动调整。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。通过科学合理调整医疗服务项目价格结构，引导医院调整收入结构，促进医药费用结构趋于合理。
　　县级公立医院医疗服务价格的调整权限下放至县级人民政府；市级审核平衡县级医疗服务价格调整方案，协调指导所辖县（市、区）价格改革工作；省级相关部门加强指导。（2015年10月底前完成，由省物价局、省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省财政厅和市、县级人民政府负责）
　　4.落实政府投入责任。制定全省县级公立医院综合改革财政补助和财务管理实施意见。依据县级公立医院发展规划，全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养等投入政策和政策性亏损补贴，以及承担公共服务等费用。按照国家统一规定，离休人员经费由财政全额负担；符合国家规定的退休人员费用，执行事业单位养老保险制度，纳入社会保险统筹。落实政府对县级公立中医院的投入倾斜政策。以县级财政为主，省、市级财政给予适当补助。改革财政补助方式，加强预算绩效管理，建立激励约束机制。（2015年-2017年持续推进，由省财政厅和市、县级人民政府负责）
　　5.规范诊疗行为和加强医院财务会计管理。在保障医疗必需的前提下，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物、植（介）入类医疗器械和一次性医用耗材行为。省卫生计生委根据国家控制公立医院医疗费用不合理增长的意见，对县级公立医院控制药占比（中药饮片不计，下同）、检查检验占比、卫生材料占比提出明确要求，市、县要结合实际制定年度控制指标。到2017年，全省县级公立医院药占比低于全国平均水平。严格执行医院财务会计制度，实行规范化的成本核算和成本管理。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　（四）完善药品供应保障制度。
　　1.完善公立医院药品集中采购工作。制订公立医院药品集中采购实施方案。所有县级公立医院使用的药品，依托省级药品集中采购平台，采取招采合一、量价挂钩、双信封制等办法，实行分类采购。（2015年12月底前完成，由省卫生计生委负责）
　　2.实行高值医用耗材阳光采购。推行高值医用耗材、体外诊断试剂网上阳光采购，鼓励购买国产创新药和医用耗材。定期公布各医疗机构高值医用耗材和检验试剂的采购品规、数量、价格等信息。（2015年12月底前完成，由省卫生计生委负责）
　　3.探索药品集中采购的多种形式。太原、运城等公立医院改革试点城市所辖县（市、区）可与试点城市一道，在省级药品集中采购平台上自行采购。加强药品配送管理，加强药品采购全过程监管。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和有关市、县级人民政府负责）
　　（五）改革医保支付制度。
　　1.深化医保支付方式改革。医保、新农合报销政策与价格调整政策相互衔接，县级公立医院医疗服务价格调整后，由市、县级物价部门分别提供调整后的价格目录，医保、新农合按规定纳入支付范围。总结推广支付方式改革经验，2015年底前，医保支付方式改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖30%以上的县级公立医院出院病例数。到2017年，全面实行以按病种付费为主，按人头付费、按床日付费等复合型付费方式。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省物价局和市、县级人民政府负责）
　　2.加强临床路径管理。根据县级公立医院功能定位和实际技术能力，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范，规范处方行为，控制过度检查、过度治疗。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　3.充分发挥基本医保对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。加强对基本医保目录外药品使用率等重点指标的监控，定期公开相关数据、信息，接受社会监督，引导医院合理用药、合理诊疗。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　4.强化医保基金收支预算管理，提高保障绩效。控制参保（合）人员个人负担，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　（六）建立符合行业特点的人事薪酬制度。
　　1.完善编制管理办法。在现有县级公立医院编制总量内，创新县级公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。制定开展县乡医师一体化管理试点指导意见，2015年，在保证乡镇卫生院公共卫生和计生服务人员编制管理体制不变的前提下，选择部分县（市）实行临床医师编制县乡捆绑使用，对于不能正常开展临床工作、招聘不到医师的乡镇卫生院，其临床医师由县级公立医院统一招聘、培养、使用、管理，并派医师完成相应乡镇卫生院的医疗任务。（2015年-2017年持续推进，由省编办、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.改革人事制度。全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。落实医院用人自主权，进一步做好县以下医疗卫生机构公开招聘工作。妥善安置未聘人员。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　3.合理确定医务人员薪酬水平。国家薪酬改革方案出台前，开展医务人员薪酬改革试点，先行探索制订县级公立医院绩效工资总量核定办法，总量根据实际可高出一定幅度。2015年省级层面选择部分县（市）进行薪酬制度改革试点。国家改革方案出台后，按照国家要求研究制定我省的实施办法。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　（七）推进优质医疗资源下沉。
　　1.推动区域医疗资源协同服务和集约化配置。结合省级临床重点专科建设工作，在市、县（市）建设和发展区域专病中心。县级公立医院承担区域检查检验、病理诊断、医学影像等任务。推进全省二级以上同级医院检查检验结果互认，推进县域内检查检验结果互认。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.建立上下联动的分工协作机制。以城市三级医院为核心，创新医疗联合体建设和服务模式，逐步覆盖所有县级公立医院。推进县乡医疗联合体建设，完善管理运行机制。建立县级公立医院和乡镇卫生院医师轮岗工作制度。对居住人口不多、医疗资源严重缺乏的乡村，要完善定期巡回医疗制度。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　3.鼓励和吸引人才到基层工作。继续落实放宽基层报名条件和开考比例限制等政策，做好县级公立医院和基层医疗卫生机构人才招聘、引进和储备工作。落实卫生系列职称分类评审并向基层倾斜政策。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅和市、县级人民政府负责）
　　（八）提升县级公立医院服务能力。
　　1.加强县级公立医院能力建设。各市、县（市、区）要根据医院功能定位和实际能力，明确县域内各级各类医疗机构在提供基本医疗服务方面的责任。按照“填平补齐”原则，继续推进县级公立医院标准化建设。2015年12月底前，各县（市、区）要围绕近三年县外转出率靠前的5-10个病种确定需要重点加强建设的相关临床和辅助科室，提出人才、技术、学科和管理能力提升的具体需求，结合全省优质医疗资源下沉，制订并实施服务能力提升规划和计划。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.建立适应行业特点的人才培养制度。建立健全住院医师、专科医师规范化培训制度，从2015年起全面启动住院医师规范化培训工作，积极探索专科医师规范化培训工作。加强县级公立医院骨干医师培训。研究实施专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。实施中医药传承和创新人才工程。加强以全科医生为重点的基层人才培养。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　3.加强信息化建设。积极推进以医院管理和电子病历为重点的医院信息系统建设，2015年底前基本完成。2017年底前初步建成包括居民电子健康档案、电子病历、公共卫生、新农合等系统在内的，数据以自动生成为主的大平台和数据库，实现互联互通和信息共享。积极推动远程医疗系统的建设和应用。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　（九）推动建立分级诊疗制度。
　　1.构建分级诊疗服务模式。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求，制定常见疾病分级诊疗指南，优化分级诊疗流程，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.发挥医保杠杆作用，促进住院按病种分级诊疗工作。对基层医疗卫生机构能够诊疗的病种，综合考虑其平均费用等因素，制定付费标准，实行按病种付费。2015年，制定新农合住院按病种分级诊疗指导意见，全面推开新农合住院按病种分级诊疗工作。（2015年-2017年持续推进，由省人力资源社会保障厅、省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　（十）强化服务监管。
　　1.强化卫生计生行政主管部门医疗服务监管职能。健全和完善涉及医疗服务的相应监督和管理制度，重点强化对医务人员执业行为的监管。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）
　　2.严格控制医药费用不合理增长。到2016年，实现县级公立医院门诊、住院患者人均费用和总收入增幅下降，医疗服务收入（不含药品、耗材和大型设备检查收入）占业务收入比重提升，自付医疗费用占总医疗费用比例下降。到2017年，县级公立医院医药费用不合理增长的趋势得到有效遏制。（2015年-2017年持续推进，由省卫生计生委、省人力资源社会保障厅和市、县级人民政府负责）
　　3.发挥社会监督和行业自律作用。建立县级公立医院相关信息定期向社会公示制度，接受行业社团组织和社会的广泛监督。运用省医疗机构服务能力与评估系统，加强县级公立医院费用控制、财务运行等监管，第一、二批试点县（市、区）从2015年起上报经济运行数据，其余县（市、区）从2016年起报送。（2015年12月底前完成，由省卫生计生委和市、县级人民政府负责）

　　三、工作要求
　　（一）加强组织领导。各市人民政府负责统筹和协调推进本行政区域内县级公立医院综合改革，要结合当地实际，全面贯彻落实国办发[2015]33号文件及省有关改革政策，坚持区域联动、部门联动、政策联动和务实操作。各县（市、区）人民政府作为改革实施主体，要建立有利于推进改革的领导体制和工作机制，主要负责人要亲自抓、负总责；要科学制订改革具体实施方案，由市医改领导小组审核后组织实施，并报省医改办和省编办、省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省物价局、省卫生计生委等部门备案。
　　（二）加大指导力度。省编办、省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省物价局、省卫生计生委等部门要围绕改革重点内容，根据职责分工制定完善相关配套政策，并加强对各地改革工作的指导（2015年部分重点工作配套政策出台计划见附件2）。市、县级人民政府要在坚持医改精神和方向的基础上，努力细化、实化、创新政策措施，加大保障和支持力度。确定的15个县级公立医院综合改革省级联系县（市、区，见附件3）在“综合推、全面改、建机制”方面进行重点突破，总结推广典型经验，发挥改革示范引领作用。省、市有关部门要实地调查研究，加强政策培训，剖析问题原因，具体指导工作。
　　（三）落实医院责任。县级公立医院是改革的参与者、执行者、推动者，要自觉强化全局意识、忧患意识和改革意识，把握形势，坚定使命，动员和组织广大医务人员积极投身改革，坚决贯彻落实各项改革措施，全力实现改革预期目标效果；要端正办医方向，坚持功能定位，加强内部管理和党风廉政建设，切实提高服务水平和运行效率，为医保、价格、投入、人事等改革创造条件，让人民群众更多更快享受到政府推进医改的成果。
　　（四）强化考核评价。将县级公立医院综合改革工作纳入全省年度目标责任考核内容，进一步健全完善监测、评估、督导、考核、问责机制，确保综合改革的各项举措落到实处。建立改革效果综合评估制度，发挥信息化手段以及省医管所、医改研究中心、省医改领导小组专家咨询委员会的作用，加强指导研究，完善政策制度体系。各地在改革推开过程中遇到的重要情况和重大问题、取得的重大进展和重要经验，要及时向省医改办和有关部门报告。
　　（五）统筹城市和县级公立医院综合改革。城市公立医院综合改革正在加快步伐，2017年将全面推开。各市在推进县级公立医院综合改革的同时，要着手城市公立医院综合改革的政策学习、调查研究、方案制定，从市域角度谋划和设计本市公立医院综合改革工作，把各城区特别是不含农村人口的城区、矿区纳入城市医疗体系建设中统筹考虑。