张象麟主任在药品研究技术指导原则课题研究组会议上的讲话
2003年11月－12月
各位领导、各位代表、同志们：
上午好！
在国家局注册司的正确指导下，在有关省、市局的大力支持下，在在座各位的共同努力下，我们如期召开药品研究技术指导原则课题研究组会议，这是很重要的会议。
国家药品监督管理局自1998年组建之初，即确立了“以监督为中心，监、帮、促相结合”的工作方针，并在对药品科研、生产、流通、使用的全程监管中，紧扣这一方针，采取了符合实际的政策，开拓了药品监管工作的新局面，顺应了在我国向市场经济转型时期，医药事业发展的根本需求，奠定了满足公众不断提高的用药安全有效的基本基础。
2001年新修订的《药品管理法》颁布以来，国家局围绕贯彻《药品管理法》的主题，对一系列相关的部门规章进行了修订，并起草颁布了一些新的规章，初步形成了相对完善的管理框架。2002年12月1日实施的《药品注册管理办法》，是这些管理框架中重要的构成部分。众所周知，药品监管是以药品注册管理为基础展开的，药品注册管理的直接结果是市场准入的先决条件，为药品生产、流通、使用的监管提供依据和科学准则。而药品注册管理的质量与水平，就技术准则而言，较大程度地取决于作为注册管理依据的药品技术审评的质量与水平。药品技术审评的质量与水平，有一个根本意义上的基础，就是药品研发的质量与水平。好的药品是研究出来的；不是审评出来的，药品的技术审评无论如何都是事后行为，注册管理的决策亦然。但是，注册政策和技术审评对于药品研发的影响也是客观存在的，这种影响的性质虽然只能归结为指导或辅导性质的，其重要性也不可忽视。起草和颁布药品研究技术指导原则，目的就是要通过事前的辅助和指导，规范药品研发行为，实现促进医药事业健康发展和保障人民用药安全有效的目标。
下面，我结合本次药品研究技术指导原则起草修订工作讲几点意见，供大家参考。
一、用发展的观点看待指导原则的发展变化
85年，我国首部《药品管理法》颁布实施，该法明确了对药品注册实施全国集中管理，由国务院主管部门实行统一集中审批。其后，相关机构成立，相关部门规章相继出台，我国的药品注册管理开始了由分散到集中，由不均衡向均衡的转移，这种转移纠正了药品注册尺度不一的问题，奠定了在全国范围内用统一法则调控药品安全性、有效性品质的基础，此举对于我国医药事业尤其是医药工业，与其他行业一道，同步接受市场经济变革的挑战，具有深远的战略意义。
85年之前，我国的药品研发处于计划经济的背景之下，药品注册管理没有切实体现药品作为特殊商品之特殊性的要求，没有顺应药品研发本身所具有的规律性的要求实施科学的政策调控，研究者也没有按照规律性的要求开展研究工作，导致我们在这个领域里，与发达国家存在的差距是相当巨大的。85年以后，为配合贯彻《药品法》及相关药品注册管理规章，国家组织起草了关于药品研究的一系列指导原则。这些指导原则在当时具有高度的针对性。第一，明确了在注册管理规章之下，进行药品研发注册的基本技术要求。今天看来，这些要求已具有相当程度的科普性质了，但在当时，其对于科研的指导作用是相当明显的。许多研究机构，包括国家大型研究机构，正是在这些指导原则的辅导下，开始逐步建立药品研发质控、安全、有效的整体观念。第二，初步明确了药品质控、安全、有效之间系统性的关系。开始调整三者之间相互割裂、不协调的状况，并逐步把局部的科研成果评定与药品注册上市管理相分开来。第三，初步建立了从系统的角度入手，把握药品安全有效性的科学理念。这是非常重要的一点。以药品临床研究为例，指导原则区分了以个体治疗为目的的临床应用和以研究药品临床作用为目的的临床研究，前者为治病，后者为说明药物的临床效用。这些在今天看来不值一提的思辩，正是先期的指导原则广泛地发挥作用的结果。第四，培养了队伍。这些指导原则，是国家组织专家，在充分借鉴发达国家指导原则的基础上，经过认真研讨而后形成的。一方面，它的起草过程，也是专家学习和把握以注册为目的的药品研发要义的过程，培育了一大批审评专家，为药品注册管理的科学化奠定了人才基础；另一方面，这些指导原则也为技术审评队伍的成长提供了适宜的教材，今天药审中心的发展，应当说这些原则的指导性意义是不可磨灭的，中心不少同志，正是在这些原则的启蒙下一步步成长起来的；再一方面，也是尤为可贵的，是培养了一大批通晓以注册为目的的药品研发框架的科研人员，这是我国药品研发发展的中坚力量。
综上可见，原来的技术指导原则历史性地发挥了重要作用，其价值足以当之无愧地载入我国药品研发、技术审评、注册管理发展的史册！
毋庸讳言，历史地看待原有的指导原则，是客观的态度，也是发展的观点。随着我国药品研发的发展、研究水平的进展，特别是在市场机制作用下的药品研发的发展和变化，注册管理和技术审评已采取了一系列适应性的调整，原有指导原则在诸多方面的不适应性，也开始显现，这是发展的必然结果，因此，对于指导原则进行全方位的调整势在必行。
二、关于指导原则定位的认识
在新的形势下，如何正确发挥指导原则的辅导和指导作用，是一个在起草和修订指导原则时，必须首先要回答的问题。指导原则应当怎样定位，涉及起草的思路、评价的基本观点、管理的基本需求等重要问题，也可以说是统一思想的问题。我们认为，必须正确认识以下几个问题的关系，方可把握其定位，保障其发挥正确的指导作用。
第一，药品研发和技术审评的关系。其一，药品研发和技术审评从系统性角度看，都具有高度的综合性，而且采用同样的基本尺度——安全、有效。良好的药品研发，从研究开始到结束，始终贯穿着以安全有效为准绳的评估理念，系统地安排各项研究的进展，调整研究的重点，使之最终走向可以控制的相对意义上的安全、有效。此中包含了课题领导者系统统筹的理念，包含了课题领导者对于课题进展各阶段的安排设计以及对各阶段研究结果的综合评价和下一阶段研究方向的决策（也包括在某种情况下终止研究的决策）。简单地说，良好的药品研发，以安全有效的原则统揽全过程，是在药品研发实施过程中的技术综合评价。药品技术审评，是在药品研发结束之后，对于药品研发的综合评价，我们反复讲过，这种事后行为，同样也以安全有效为原则。这两者在原则上的同质性，反映了药品研发规律与技术评价规律之间本质的相关性，这应当成为我们考虑一切与注册行为相关的问题，包括指导原则在内的基本出发点。其二，技术审评为药品研发服务。技术审评依赖于药品研发而存在，也依赖于药品研发的发展而发展。药品技术审评事业，首先是由公众健康保障的需求对于社会服务功能的要求派生出来的，是对公众负责任的政府的必然选择和必须履行的职责。社会需求,是药品研发的经济动因，药品研发的高水平，是更好地满足社会需求的物质基础。从促进物质基础丰富和高质量而言，技术审评必须以服务药品研发为理念，这与市场经济体制下公共职能机构为经济建设服务的核心职能要求一脉相承。我们不难理解，药品研发的发展与保障人民用药安全有效这一根本目标之间的统一性。基于这样的认识，药审中心这几年来，在局党组的正确领导下，在注册司的倾力支持下，坚定不移地推进以服务为本的审评机制改革，在本年度指导原则的修订起草工作中，也始终坚持服务为本的理念。其三，技术审评对药品研发的指导作用。对于具体个案进行技术审评，是事后的行为，其指导性作用是点对点的，本质上是为了对已经发生的研究行为的规范，当然也有其价值。对于若干个案进行总体分析，形成具有普遍性意义的东西，则对于药品研发的事前规范和提示，对于药品研发的发展，均具有重要的价值。这可以看作是技术审评对于药品研发的反向作用，也是指导原则得以存在的基础。
第二，技术审评和创新的关系。这可以从两个层面看。其一，药品研发是创新活动。研究创新性的药品自然是创新活动，即使是研究仿制药品，对于每一个研究者而言，也必须充分考虑每个药品个性的创新活动，其差别仅仅是创新的程度有不同而已。我们认为，没有创新观念地处理仿制药品的研究，其实就像没有目的地的走路一样，漫不经心地“仿制”，自然难以实现高效率的“注册”。我们经常用几句话来说明这种现象：“做作业式的研究”，“技术审评的水平如果代表了我国的创新水平，我们国家就没有创新”。目前，我国的药品研发是以仿制为主，部分研究者的思路也带有“仿制”的惯性。忽视研究中的创新，也就难以形成创新思维，创造真正的新药就失去了思维上的条件，这对于全面形成创新机制极其不利，对于中药现代化的发展产生的影响可能是致命的。其二，技术审评也应不断创新，尤其是审评机制的创新。我们认为，技术审评富于专业性、组织性和社会性，作为药品上市的技术关口，具有强烈的诱导效应，应当成为创新机制中主要的构成部分。基于这样的认识，我们应当而且必须立足现实，着眼发展，不断地深化审评机制改革，观念创新，制度创新，为培育创新机制做努力。中心这几年来一系列举措，正是本着这样的目标而开展的。对于指导原则而言，我们认为它是创新支持体系的重要组成部分，鼓励研究创新应当是它的重要目标之一。因此，不以指导原则给研发者布置“机械的作业”，就构成了本次起草修订的重要原则。
第三，现实与完美的关系。理解现实和完美的关系，是件很不容易的事情，其本质就是事实求是。但正确处理现实和完美的关系，尤其是在具体工作中落实对于两者关系的理解，则是件非常艰难的事情。这一点，在指导原则起草过程中，又一次得到印证。指导原则，不能成为不符合实际的追求“绝对科学”的载体，也不能成为“将就”现实状况的借口，这其间的分寸的确难以准确把握。我们的观点是认真研究“现实”，提炼出规律性的东西，适度的前瞻，在实践与发展中不断完善。在实际工作中，我们把这些观点以机制和制度的方式规定下来，通过执行规范，来使我们对于现实与完善的关系的理解与落实不断地接近于理想的状态。这一点，稍后中心的同志会详细介绍《指导原则起草与修订规范》，大家再细细体会。
第四，技术审评和中药现代化的关系。中药现代化是事关中医药发展的大事，社会各界对此给予了高度的关注。药品技术审评作为中药上市注册管理的一个关键环节，对于中药现代化方向的影响不可忽视，通过指导原则的事前辅导作用，积极而且有效地推动中药现代化，是我们义不容辞的责任。尽管目前对于中药现代化的认识，尚在具体策略上存在一些不同的观点，但总体的目标是较为清晰的，在指导原则起草和修订中，中药现代化的问题应当被充分重视和研讨，并充分包容各种观点，为进一步的探索、研究保留足够的空间。
三、指导原则是审评机制改革的重要组成部分
上面，我们已经从技术审评与药品研发、技术审评与创新、现实与完美、技术审评与中药现代化的关系四个方面分析了指导原则的定位，阐述了技术审评规律与研发规律之间相互作用的关系。审评机制改革的要义，在于使药品技术审评按照客观规律的要求，表现为客观、科学、公正、规范。指导原则，实际上应该成为技术审评与药品研发关联的纽带，应该反映技术评价的观点，正确表达技术评价对于药品研发现实和发展的认识。这个纽带的一端，应该就是药品技术审评机制本身，也可以说这个纽带就是机制的传导部分。
第一、指导原则是服务为本的审评机制的有效载体之一。指导原则对于药品研发的服务性质，大家都有共识，不再赘述。需要强调一点的是，指导原则的质量，是服务为本的审评机制改革富有成效的重要标志之一。
第二、指导原则是开放的平台。开放是政府公共职能机构在市场经济体制下必须具有的属性，或者说开放性是市场规则的重要品性，为经济建设服务的公共职能机构，如欲良好地履行职责，开放性是不可或缺的。药品技术审评属于公共职能机构承担的职责，其运行机制必须蕴含开放的性质。指导原则正是这种开放的平台之一。其一，通过指导原则的起草和修订的过程，调动社会资源广泛参与，其中专家资源、药品研发生产单位以及注册管理部门的资源，均可在参与之中发挥作用，我们以规范的方式，在指导原则课题研究的过程中，吸纳和凝聚专家的智慧，广泛听取药品研发、生产和管理实践一线人员的意见和建议，大家都来研究和思考药品技术评价和研发的规律性问题，并在这个平台上形成共识；其二，通过指导原则的颁布，以现阶段共识为基点，创建规范的途径，持续地在实践中修正不足，把这个开放的平台制度化、机制化，以保障其良性的发展。
第三、指导原则是学习的平台。这一点对药品技术审评队伍的发展尤其具有重要意义。建立学习机制，使机构逐步向学习型组织转变，是保持队伍持续发展的正确途径。
2003年，中心把指导原则的起草修订工作作为建立学习机制的平台之一，一方面是基于指导原则必须从实践中来，到实践中去，职责所致，我们拥有从药品研发一线而来的大量信息，通过适宜的分析，可以归结出有普遍意义的问题，增强指导原则的现实性和针对性；另一方面，我们具有荟萃包括专家在内的多方面资源的工作优势，可以辐射性地广泛征求意见，增强指导原则的科学性和合理性。起草和修订指导原则的过程本身，就构筑了学习功能，促使中心员工增强主动学习分析和总结的能力，撷取文献的能力，交流与沟通的能力。
当然，从更宏观的意义上看这个学习平台，也包含着向专家学习，向科研一线技术人员学习，向注册管理工作一线的同志学习，以及大家共同研究，荟萃不同角度的观点，共同丰富和提高对于问题的认识。在指导原则起草修订过程中，坚持和把握对于学习机制的巩固和完善，对于指导原则的本身质量和发展也具有不可忽视的重要意义。
四、研讨指导原则应注意的几个具体问题
在泰州会议上,曹文庄司长从全面完善注册管理工作的角度阐述了指导原则工作的深远意义并提出了四点要求,要求我们扎实工作,要遵照法律法规的原则;要符合实际;要具有一定的前瞻性;要注意连续性。在广州会议上，谢晓余副司长也较系统地讲了指导原则工作的意义，并特别强调了对中药发展的意义。这些要求对我们的工作非常重要。
第一，处理好与法规之间的关系。法规表述的是对于药品安全有效性实施管理控制的一般需求，具有宏观的普遍性的指导意义。基于前面的论述，指导原则，可以归结为追求法规规定精神实质的辅助性作用的东西，主要发挥引导、参考的功能，而非强制性规定。
第二，处理好前沿和现实的关系。很前沿的东西，具有很高的先进性，指导原则对于前沿的东西应有客观的分析，要从现实出发，适度前瞻。
第三，处理好普遍性和特殊性的关系。指导原则不可能穷尽所有药品研发所可能遇到的问题，它的主要功能应当表现为普遍性的指导意义，并对可能涉及的特殊问题提出具有包容性的和建设性的意见。在指导原则的研讨中，我们应当积极关注普遍性与特殊性关系的正确处理，避免以某种极端的特殊性影响对于普遍性认识的统一。
第四，应充分注意中药的特殊性。中药是我们珍贵的财富，具有其独立的理论和实践体系。对于中药实施注册管理为期不长，值得总结的经验很多；对于中药的技术要求同样遵循安全有效的原则，在技术细节上借鉴化学药品的一般要求。但是，基于中药本身所具有的特殊性，全面照搬化学药品的要求，不仅不符合现实，而且可能有悖科学乃至影响中药的健康发展，因此，在进行中药指导原则研讨时务必应重视其特殊性，结合实际，为促进中药的发展服务。
第五，科学、民主地进行研讨。这次指导原则的课题研究组，由专家、中心人员、科研机构及生产单位、管理人员组成，是多种角度的汇集。多角度汲取意见，是指导原则有较好质量的保证。科学、民主的研讨气氛，是汇集意见、研究问题的基本保障。
五、结语
探索按照药品技术审评和研发的规律做好指导原则起草修订工作，是我们共同的追求。在指导原则起草修订的过程中，局领导和注册司领导一直给予大力的支持，并及时给予宏观的指导，一再指示这是国家食品药品监督管理局在注册管理方面落实“以监督为中心，监、帮、促相结合”方针的重要措施。中心的同志以高度的使命感和责任感，认真地写出了第一稿，我们由衷地希望参加会议的同志提出建设性的修改意见。我们深信，在局党组的正确领导下，经过大家艰苦不懈地努力和辛勤工作，我们一定能把这件具有重要意义的事情办好！
最后，请允许我在此表达诚挚的感谢：
——感谢与会的课题研究组全体成员的光临和你们对此项工作的理解与全力支持！
——感谢江苏省、重庆市、黑龙江省和广东省药品监督管理局的领导及其注册处的同志们对会议所给予的周到安排！
感谢注册司的领导及各位同仁在百忙中亲临会议，由此我们更加体会到药品技术审评工作在药品注册管理工作中的重要功能。
——感谢中心同仁付出的艰苦努力！同志们在指导原则起草修订工作中所表现的敬业、勤奋、坚忍不拔和奉献精神，更加坚定了我们追求发展、追求卓越的信心。
祝会议圆满成功！
谢谢大家！
类别:药审中心
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