关于城市公立医院改革试点指导意见

关于城市公立医院改革试点指导意见

黑卫体改发[2014]136号

2014年9月16日

齐齐哈尔市、七台河市卫生局、编办、发改委、人社局、财政局、物价局：

　　为贯彻《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）和国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（国发[2012]11号），根据《公立医院改革试点的指导意见的通知》（卫医管发[2010]20号）要求，制定本意见。

　　一、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想。坚持公立医院的公益性质，坚持中西医并重方针，按照保基本、强基层、建机制的要求，遵循上下联动、内增活力、外加推力的原则，统筹配置城乡之间和区域之间医疗资源，把维护人民健康权益放在第一位，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，推进体制机制创新，调动医务人员积极性，提高公立医院运行效率，促进公立医院健康发展，努力推动公立医院形成规模适度、结构优化、布局合理、质量提高、联合发展、持续改革的新局面，让群众看好病。
　　（二）基本原则。坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制相结合；坚持公立医院的主导地位，鼓励多元化办医，推动不同所有制和经营性质医院协调发展；坚持发展、改革和管理相结合，完善服务体系，创新体制机制，加强内部管理；坚持总体设计，有序推进，重点突破，系统总结；坚持中央确定改革方向和原则，立足我省国情，鼓励地方实事求是，解放思想，因地制宜，大胆探索创新。

　　二、试点目标和范围
　　（一）总体目标。构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、富有效率的公立医院服务体系，探索建立与基层医疗卫生服务体系的分工协作机制和区域医疗机构联合体系，加快形成多元化办医格局，形成比较科学规范的公立医院管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制，加强公立医院内部管理，促使公立医院切实履行公共服务职能，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。形成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全面推动公立医院改革奠定基础。
　　（二）改革范围。2014年，齐齐哈尔市和七台河市做为城市公立医院综合改革试点，试点医疗机构包括市本级各类公立医院、区本级各类公立医院。

　　三、试点内容
　　（一）健全公立医院服务体系。加强公立医院的规划和调控，试点市卫生行政部门依据职责，按照区域卫生规划和区域医疗机构设置规划要求，研究制订本级政府负责举办公立医院的设置和发展规划，在认真测算的基础上明确各级各类公立医院的类别、数量、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，新增卫生资源必须符合区域卫生规划。对部分公立医院，可有计划、按步骤地迁建、整合、转型和改制等，推动公立医院结构布局的优化调整。区域卫生规划和医疗机构设置规划，要将医联体建设做为重要内容予以明确。建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制。城市一级、部分二级医院应根据区域卫生规划改造为社区卫生服务机构。公立医院通过技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，带动基层医疗卫生机构发展，使公立医院改革与健全基层医疗卫生体系紧密配合、相互促进。建立公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制，实行分级医疗、双向转诊，在明确二级以上公立医院的功能定位、着力提高基层医疗卫生机构的服务能力和水平的同时，发挥价格、基本医疗保障支付政策等的引导和调控作用，引导一般诊疗下沉到基层。加快组建区域性直管型、紧密型医联体，促进医疗资源合理配置。发展老年护理、康复等延续服务，逐步实现急、慢性病分治。
　　（二）改革公立医院管理体制。明确市、区两级政府举办公立医院的职责。中央和省级人民政府负责举办承担疑难危重病症诊治、医学科研和教学综合功能的国家级或省级医学中心；县（市）级人民政府主要负责举办县级公立医院；其他公立医院均由设区的市级人民政府负责举办，其中，城市主城区原则上不再设置二级综合医院和中医医院，可以设置民族医院、专科医院；距离主城区较远的城市所属区，可根据实际情况设置二级综合医院和中医医院。按照医疗服务监管职能与医疗机构举办职能分开的原则，积极探索管办分开的有效形式。将目前卫生行政部门承担的公立医院的资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任等办医职能剥离转移出去，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。政府有关部门按照职责，制订并落实按规划设置的公立医院发展建设、人员编制、政府投入、医药价格、收入分配等政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障条件。
　　（三）改革公立医院法人治理机制。明确政府办医主体，科学界定所有者和管理者责权；探索建立以理事会等为核心的多种形式的公立医院法人治理结构，明确在重大事项方面的职责，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。落实公立医院独立法人地位，强化具体经营管理职能和责任，增强公立医院的生机活力。制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，推进职业化、专业化建设。建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度，探索建立医院院长激励约束机制。
　　（四）改革公立医院内部运行机制。完善医院内部决策执行机制。完善院长负责制，按照法人治理结构的规定履行管理职责，重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项须经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行。实施院务公开，推进民主管理。完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院管理的制度化、规范化和现代化。严格执行医院财务会计制度。严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制。积极推进医院财务制度和会计制度改革，严格财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。在三级公立医院建立并实行总会计师制度。健全财务分析和报告制度，加强经济运行分析和监测，对医院经济运行和财务活动实施会计监督。深化公立医院人事制度改革，完善分配激励机制。科学合理核定公立医院人员编制。建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员职称评定制度。建立适应卫生医疗行业特点的薪酬制度，充分考虑卫生医疗行业高强度、高风险、知识密集、技术密集等行业特点，科学、合理核定公立医院任务总量和收支总量，建立、完善收入分配激励机制。根据绩效考核结果，按照“多劳多得、优绩优酬、同工同酬”原则，绩效工资重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。不得设定业务创收指标，不得将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。按照法律、法规和政策规定程序和要求，探索建立院长和科室主任、关键岗位年薪制。鼓励医院通过提供优质服务获得合理的医疗技术收入，允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。绩效工资水平和分配比例由试点市根据实际情况按照有关规定确定。建立科学的绩效考核评价机制。建立以社会效益、工作效率为核心，包括医院公益性质、运行效率、群众满意度等重要指标在内的城市公立医院绩效考核评价、激励机制，考核结果向社会公开，并与医保支付、财政补助、工资水平、个人发展等挂钩。探索实行并规范注册医师多地点执业的方式，引导医务人员合理流动。
　　（五）改革公立医院补偿机制。推进医药分开，改革以药补医机制，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。服务收费和政府补助由各地根据国家有关规定，考虑医院功能定位、医疗保障基金承受能力、本地财政能力、城乡居民收入水平和对价格调整的承受能力等因素合理确定。合理调整医药价格，在成本核算的基础上，合理确定医疗技术服务价格，降低药品和大型医用设备检查治疗价格，加强医用耗材的价格管理，七台河市9月1日、齐齐哈尔市2015年1月1日取消药品加成政策，对公立医院由此而减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入，以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担。调整后的医疗技术服务价格按照规定纳入基本医保政策范围报销。
　　深化医保支付制度改革，完善基本医疗保障费用支付方式，结合基金收支预算管理加强总额控制，探索总额预付办法。在此基础上，结合门诊统筹开展探索按按人头付费，结合住院、门诊大病开展探索按病种付费，建立和完善医疗保险经办机构与医疗机构的谈判协商机制和风险分担机制，逐步形成与基本医疗保险制度发展相适应，激励与约束并重的支付制度。
　　落实政府投入。试点市、区政府是举办城市公立医院主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损等政府投入政策，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费由政府保障，对中医医院（民族医医院）、传染病医院、职业病防治院、精神医院、妇产医院和儿童医院等在投入政策上予以倾斜。
　　（六）加强公立医院管理。加强医疗服务质量管理。健全和落实医院管理规章制度和人员岗位责任制，健全医疗质量管理组织，推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，持续提高医疗质量，保障患者安全。加强重点学科和人才队伍建设，提高医疗服务能力和水平。规范公立医院配备使用国家基本药物的比例，建立健全国家基本药物采购供应管理制度，促进公立医院优先配备和合理使用基本药物。推广应用适宜技术和基本药物，在加强规范和保障质量的基础上逐步实行同级医疗机构检查结果互认，降低医疗服务成本。研究制订疾病诊疗规程并推广实施，推动病种规范化治疗。改善医院服务。通过采取提供预约诊疗服务，畅通急诊绿色通道，优化服务流程，按病情分类诊疗等措施，努力缩短病人等候时间。建立患者投诉管理机制，及时有效处理患者投诉和医疗纠纷，构建和谐医患关系。提高医院信息化水平。以医院管理和电子病历为重点推进公立医院信息化建设，提高管理和服务水平。研究制订医疗机构内部信息管理的规定和标准，充分利用现有资源逐步建立医院之间、上级医院和基层医疗卫生服务机构之间、医院和公共卫生机构、医保经办机构之间的互联互通机制，构建便捷、高效的医院信息平台。
　　（七）改革公立医院监管机制。实行全行业监管。加强卫生计生（卫生）行政部门医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制。所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业监管。加强公立医院医疗服务安全质量监管。充分依托现有的具有较高诊疗技术水平和质量管理水平的公立医院，建立完善本地医疗质量安全控制评价体系和专业医疗质量控制评价组织，加强医疗质量安全评价控制工作，持续改进医疗服务质量。完善各级各类医院管理评价制度，继续做好医院管理评审评价工作。加强公立医院运行监管。卫生行政部门要加强对公立医院功能定位和发展规划的监管。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，加强大型医用设备配置管理。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。涉外服务按照有关规定执行。健全财务分析和报告制度，加强公立医院财务监管。建立健全公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。建立社会多方参与的监管制度，充分发挥社会各方面对公立医院的监督作用。全面推进医院信息公开制度，接受社会监督。强化医疗保障经办机构对医疗服务的监督制约作用，依照协议对医疗机构提供的服务进行监督，并纳入公立医院考核和评价内容中。充分发挥会计师事务所的审计监督作用，加强医疗行业协会（学会）在公立医院自律管理监督中的作用。建立医患纠纷第三方调解机制，积极发展医疗意外伤害保险和医疗责任保险，完善医疗纠纷调处机制，严厉打击“医闹”行为。
　　（八）建立住院医师规范化培训制度。逐步探索建立符合医学人才成长规律、符合实际的住院医师规范化培训制度，把住院医师培训作为全科医生、专科医生培养的必经环节。通过试点，探索完善住院医师规范化培训的制度模式、规范标准、体制机制和配套政策，建立住院医师规范化培训经费保障机制，完善岗位设置、人员聘用和工资保障等人事保障机制和其他相关政策。试点期间重点为县（区）级医院培养专科方向的住院医师，为城乡基层医疗卫生机构培养全科方向的临床医师。
　　（九）加快推进多元化办医格局。鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。完善政策措施，鼓励社会力量举办非营利性医院。在区域卫生规划和医疗机构设置规划中，要给非公立医院留出足够空间。非公立医院在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面，与公立医院享有同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。政府可采取购买服务的方式由非公立医院承担公共卫生服务和公共服务。按照国家规定落实好非营利性医院涉及的相关税收优惠政策。加强对非公立医院的监管，引导非公立医院依法经营、加强管理、严格自律、健康发展。市级卫生行政部门会同有关部门，按照区域卫生规划和区域医疗机构设置规划，确定公立医院转制的范围、条件、程序和配套政策措施，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医院，确保国有资产保值和职工合法权益。公立医院改制方案必须充分征求职工意见。允许商业保险机构参与公立医院转制重组。齐齐哈尔市在社会办医、多元办医格局改革中，要积极重点探索，努力实现重大突破。

　　四、试点的组织领导
　　（一）强化领导机制。公立医院改革试点任务重、难度大，要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和艰巨性，切实加强对公立医院改革试点的领导。试点城市人民政府要具体负责实施，加强改革指导、培训、评估和监督。
　　（二）强化试点实施。试点城市人民政府要建立试点工作领导机构，负责组织协调、指导和监督。根据《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发[2012]11号）、原卫生部等国家五部委印发的《公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发发[2010]20号）和本《意见》要求，充分调研、多方论证、广泛征求意见，制订试点实施方案。实施方案应在坚持中央确定的方向和原则基础上，努力细化、实化、具体化，突出重点方面和关键环节，强调体制机制创新，深入探索，大胆尝试，力求有所突破，取得实效。试点市要及时将试点实施方案及配套的编制核定、岗位设置、财政补偿、价格调整、医疗保障、服务监管、绩效分配等政策，报省医改办、有关部门备案。
　　（三）强化指导评估。市级人民政府要加强对试点工作的指导和支持。在省医改办组织下，督促两市及时总结试点情况，完善有关政策措施，推进试点工作积极稳妥地开展。有关部门要主动参与、大力支持城市公立医院改革，做好相关政策的解读、调整、探索、创新。
　　（四）强化宣传引导。试点城市要做好舆论宣传工作，加强对公立医院改革试点工作重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。卫生部门与宣传部门要紧密配合，加强对公立医院改革试点的舆情监测与研判，积极引导社会舆论，坚定改革信心，合理引导社会预期。