北京市人民政府办公厅关于进一步推进基层医疗卫生机构综合改革的若干意见

北京市人民政府办公厅关于进一步推进基层医疗卫生机构综合改革的若干意见

京政办发[2013]66号

2013年12月30日

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　按照党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的工作部署，我市实施了一系列基层医疗卫生机构改革发展措施，已初步建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的基层医疗卫生机构管理体制和运行机制。为贯彻落实《国务院办公厅关于巩固完善基本药物和基层运行新机制的意见》（国办发[2013]14号），继续深化改革、扩大成果、完善制度、促进发展，经市政府同意，现就进一步推进基层医疗卫生机构综合改革提出如下意见。

　　一、总体要求
　　深入贯彻落实国家基层医疗卫生机构综合改革政策措施，坚持保基本、强基层、建机制，着力解决基层医改面临的新问题，不断完善基层医疗卫生服务体系，巩固基本药物制度，深化财政、医保、价格联动的补偿机制和人事分配制度改革，创新以人为本的服务模式，强化基层医疗卫生人才培养和信息化建设，健全管理体制和运行机制，切实提高基层医疗卫生服务能力和水平，更好地满足人民群众医疗卫生需求。

　　二、进一步健全基层医疗卫生服务体系
　　（一）进一步明确基层医疗卫生机构功能定位。基层医疗卫生机构是城乡居民健康管理和常见病、多发病防治的主体，主要以维护辖区居民健康为中心，通过使用适宜技术、设备和药物，推广中医药服务（含民族医药），发挥预防、保健、医疗、康复、健康教育及计划生育技术指导六位一体的服务功能，综合提供公共卫生和基本医疗服务。
　　（二）改革完善康复护理服务体系，增强基层医疗卫生机构康复护理服务能力。在科学合理定位各级医疗卫生机构功能的基础上，加强基层医疗卫生机构住院康复、日间康复和入户康复相结合的康复护理能力，逐步形成大医院临床一级康复、专业机构康复和基层康复有序衔接、双向转诊的康复体系。探索建立老年护理分级管理模式，完善由机构护理、社区护理、居家护理组成的老年护理服务体系。
　　（三）进一步健全基层医疗卫生服务网络。结合人口布局变化，以满足城区、远郊平原和山区的居民分别出行15分钟、20分钟、30分钟以内可享受到基层医疗卫生服务为目标，继续合理配置资源，完善以政府举办为主导、非政府举办共同发展的基层医疗卫生服务网络。按标准建设边远地区乡镇社区卫生服务机构周转宿舍；统筹规划发展村级医疗卫生服务机构（社区卫生服务站和村卫生室）。加强中医药临床科室建设和资源配置，通过中医重点专科进社区、设立“中医健康指导室”、实行山区半山区中医流动医院巡诊等方式，提升基层医疗卫生机构中医药服务能力。
　　（四）建立多元化、多形式的基层医疗卫生服务体系。鼓励社会资本在规划范围内举办非营利性基层医疗卫生机构，提供基本医疗和公共卫生服务。准许符合条件的医生到社区开设全科医生诊所或私人诊所。有效整合社区卫生资源，提高社区卫生服务站资源利用效率，增加社区卫生服务的有效供给。探索建设新型区域性医疗卫生联合体，支持大医院与基层医疗卫生机构建立分工协作的发展模式。

　　三、巩固完善基本药物制度
　　（五）规范基层医疗卫生机构用药。结合基层医疗卫生机构功能定位，按照“防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西医并重”的原则，确定基层医疗卫生机构用药范围。基层医疗卫生机构常见病、慢性病用药实现与二级以上医院用药的有效衔接。
　　（六）完善基本药物招标采购和供应新机制。坚持质量优先、价格合理以及公开、公平、公正的原则，基本药物招标采购采取招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、全程监控等方式，多措并举，对投标药品价格和质量进行综合评估，避免低价恶性竞争。进一步完善药品质量评价体系，对药品质量、生产企业服务水平和信誉度等经济技术标书要素进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版）》认证作为评价其质量标准的重要指标。积极探索基本药物招标定点生产，保障基本药物的安全供应。完善基本药物供应保障体系，保障货款及时足额支付，强化对配送企业的监督管理，确保基本药物按质按量及时配送到位。严格执行基本药物诚信记录和市场清退制度，对违法生产经营以及不能正常履行中标合同的企业，要严格依法查处并向社会公布。被司法机关和行政机关查处的企业2年内不得参与药品招标采购。
　　（七）加强基层医疗卫生机构用药管理及合理用药宣传。引导基层医务人员规范使用基本药物，加强对基层医务人员基本药物知识的培训，将规范使用基本药物作为基层医务人员竞聘上岗、职业考核的重要内容。发挥药师的作用，通过开展处方点评、强化用药监管、规范用药行为，保证临床用药合理、安全、有效。宣传基层医疗卫生机构用药相关知识，普及合理用药常识，提高居民对基层用药的认知度和信赖度，促进临床首选、合理使用基本药物。
　　（八）鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。按照稳妥有序的原则，将规划内的非政府办基层医疗卫生机构逐步纳入基本药物制度实施范围；推进村卫生室实施基本药物制度。实行基本药物集中采购、统一配送、零差率销售和政府购买服务。
　　（九）加强药品质量安全监管。推动药品安全责任体系建设，强化政府监管责任，对基本药物的研究、生产、流通、使用、定价、广告等实行严格监管，依法查处不合格生产企业，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物逐步实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用的全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。

　　四、完善稳定长效的运行补偿机制
　　（十）进一步改进收支两条线管理。按照核定任务、核定收支、规范管理、强化绩效的原则，进一步完善政府投入政策，保障基层医疗卫生机构开展基本医疗和公共卫生服务及运行所需的经常性支出由政府核定并全额安排。
　　（十一）发挥基本医保对基层医疗卫生服务的促进和调节作用。基本医保支付比例要向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励其合理使用基本药物、提供中医中药服务。积极探索按人头付费等医保支付方式，逐步建立起激励与约束并重的支付制度，促进基层医疗卫生机构提高服务质量和效率，合理控制医药费用。
　　（十二）积极推进医药价格改革，完善基层医疗卫生机构价格补偿机制。进一步取消以药补医，取消挂号费、诊疗费和药品加成，设立医事服务费。政府办基层医疗卫生机构使用的药品全部实行零差率销售（不含中药饮片）。加强医事服务费在本市各级医疗机构的整体设计和政策衔接，完善基层医疗卫生机构价格补偿机制。医事服务费纳入基本医保支付范围，报销比例明显高于大医院，让患者在基层医疗卫生机构看病比大医院更便宜。
　　（十三）加快完善购买基本医疗卫生服务的机制。继续将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点。向规划范围内的非政府办基层医疗卫生机构购买基本医疗和公共卫生服务，按照人均经费标准、实际服务人口数量和考核结果给予财政补贴；承担了突发公共卫生事件处置任务的，由政府财政按服务成本核定补助。根据本市经济社会发展水平，购买服务的标准实行动态调整。

　　五、积极推进基层医疗卫生服务模式转变
　　（十四）开展全科医生服务模式改革试点。探索改革全科医生（含中医）执业方式，引导全科医生以多种方式到基层医疗卫生机构执业。支持全科医生团队或基层医疗卫生机构与城乡居民建立契约式服务关系，通过签约服务为居民提供慢性病管理和常见病、多发病诊治等基本医疗和公共卫生服务。
　　（十五）探索提供多样化服务包试点。针对老年人、重症患者等在医疗、康复方面的实际需求，试点以不同类别、不同病种服务包的形式提供签约服务，建立“政府承担基本公共卫生服务费用、医保支付基本医疗费用、居民个人合理分担个性化需求服务费用”的三方支付体系，更好地满足居民多样化的服务需求，有效提升慢性病管理、重症康复、健康管理等服务水平。
　　对城乡低保家庭和五保户人员以及其他经济困难家庭和特殊困难人员，按照医疗救助等有关政策规定执行。
　　（十六）推动建立分级诊疗和双向转诊机制。加快制定分级诊疗标准和规范，实行鼓励基层首诊和双向转诊的医保政策，逐步实现分级诊疗、双向转诊的有序就医格局。

　　六、深化基层医疗卫生机构人事分配制度改革
　　（十七）加强基层医疗卫生机构人员编制动态管理。按照严格控制机构编制的要求，结合本市基层医疗卫生发展实际，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，合理核定基层医疗卫生机构编制，实行统筹安排、动态调整；合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。
　　（十八）推进基层医疗卫生机构人事制度改革，建立灵活的用人机制。明确基层医疗卫生机构法人主体地位，落实用人自主权。转换用人机制，健全合同聘用和岗位管理制度，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制。完善基层医疗卫生机构医务人员职称晋升、工资待遇等制度。
　　（十九）进一步完善绩效考核制度。研究制定基层医疗卫生机构工作任务核定指导意见。完善市、区县、机构的分级考核机制和绩效考核办法，根据完成基本医疗和公共卫生服务的数量、质量、服务对象满意度，以及居民健康状况改善情况等指标，进行综合量化考核。考核结果作为确定绩效工资总量、财政补助、基本医保支付方式等的参考依据。
　　（二十）实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人原则上采取公开选拔、择优聘任的方式产生并实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果作为其收入和进行聘任时的参考依据。严禁将机构负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
　　（二十一）完善分配激励机制，进一步调动医务人员积极性。合理提高基层医疗卫生机构人员收入水平，把绩效考评结果作为经费补偿、负责人奖惩与收入分配的重要依据，坚持多劳多得，优绩优酬，收入分配向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员倾斜，向承担公共卫生服务和临床一线工作任务的岗位倾斜，向山区和艰苦地区基层医疗卫生机构人员倾斜。探索建立签约服务费为基础的新激励机制，按照规范管理、强化激励的原则，将绩效分配与签约服务数量、服务质量、居民健康状况改善情况和居民满意度等挂钩。
　　建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人事薪酬制度。不断完善绩效工资政策，严格实行绩效管理，适当提高奖励性绩效工资的比重。在工资总额范围内，区县卫生行政部门可建立绩效考核专项奖励资金，统筹用于对辖区内基层医疗卫生机构和人员的激励。实行动态调整的绩效工资总额制度。
　　（二十二）在基层医疗卫生机构设立医师特设岗位。每个社区卫生服务中心可设1-2个医师特设岗位。该岗位的医师应具有副高级以上职称，承担带教、示教、会诊等工作任务，并实行合同聘用制度，由区县人力社保部门进行备案，区县卫生行政部门及所在社区卫生服务机构负责其日常管理与考核。

　　七、加大人才培养和引进力度，提高基层医疗卫生机构服务能力和水平
　　（二十三）加强基层医疗卫生机构人才队伍建设。建立和完善符合实际的全科医生（含中医）培养制度。加快推进全科医生规范化、社会化培养，加强对基层医疗卫生机构卫生技术人员的岗位培训和继续教育。完善全科医生规范化培训、人事管理、执业注册等配套政策。按照实际需求，加大为本市农村地区免费定向培养医学生工作力度；建立健全激励机制和保障措施，加快形成以全科医生为主体的基层医疗卫生人才队伍；加强区县中医流动医院人才队伍建设，完善相关政策。
　　（二十四）加强对口支援和技术协作。巩固完善上级医院与基层医疗卫生机构之间对口支援和技术协作关系，建立大医院与基层医疗卫生机构人才流动和培训的长效机制。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计一年以上的政策。要将在基层医疗卫生机构服务时间作为医生职称评定的硬性标准，鼓励大医院医生到基层医疗卫生机构服务。健全返聘退休医务人员相关制度，适当提高返聘到基层医疗卫生机构的医务人员补助标准，进一步发挥离退休医务人才在基层医疗卫生服务中的作用。
　　（二十五）完善基层医疗卫生机构引进非北京生源毕业生政策。加大引进非北京生源医学专业毕业生的力度，逐步满足基层医疗卫生机构对医学专业毕业生的需求；远郊区县基层医疗卫生机构引进非北京生源毕业生的对象范围，可放宽至京外省级医学类普通高等学校医学相关专业本科毕业生。对引进人才的工作变动和退出进行严格管理。
　　（二十六）拓宽基层医疗卫生机构医务人员职业发展空间。完善基层医疗卫生人员（含中医）职称晋升管理制度，根据岗位设置和服务功能定位，制定科学的职称晋升考核评审标准，合理确定考核标准与条件，实行分类管理。适当提高基层医疗卫生机构中的中、高级专业技术（含中医）岗位人员比例；基层医疗卫生人员晋升中、高级职称时，要注重对其专业工作能力、实际技能和业绩的考核。

　　八、加强村卫生室和乡村医生队伍建设
　　（二十七）继续加强村卫生室建设。通过多种方式举办村卫生室，以区县为主体支持符合规划的村卫生室建设和运行。加强社区卫生服务机构对村卫生室的业务指导和管理，实现在技术指导、药械供应和绩效考核等方面的管理一体化，规范村级基本医疗卫生服务，并逐步将村卫生室纳入基层医疗卫生机构信息化建设和管理范围。
　　（二十八）进一步加强乡村医生队伍建设。明确乡村医生的职责，健全乡村医生执业资质、晋职评聘等制度。制定乡村医生培养计划，建立乡村医生定期免费培训和考核制度，优化乡村医生队伍，力争到2020年本市乡村医生总体具备执业助理医师（含）以上资格。同时，逐步完善乡村医生补充、退出和职业风险防范机制。
　　（二十九）完善乡村医生补偿政策。完善乡村医生提供公共卫生服务、村卫生室实施基本药物制度等工作的补偿政策，继续将符合条件的村卫生室纳入新农合门诊统筹。严格落实乡村医生补助制度，公共卫生服务补助每人每月1000元，基本药物补助每人每月600元。研究制定村卫生室一般诊疗费政策，支持乡村医生参加城乡居民社会养老保险。

　　九、加快基层医疗卫生机构卫生信息化建设，提升管理和服务水平
　　（三十）加快基层医疗卫生机构卫生信息化建设。加大财政投入，完善基层医疗卫生机构信息化顶层设计和网络建设。以电子病历和健康档案为基础，统筹考虑基本医疗服务、公共卫生服务、居民健康管理、药品供应使用、绩效考核等基本需求，建立技术规范和标准统一的区域卫生信息平台，逐步实现各级各类医疗、卫生、医保、医药等机构间信息互联互通，资源共享。加快发展适宜在基层医疗卫生机构与大医院之间开展的远程会诊模式；强化信息系统在绩效考核和服务监管中的应用，提升基层医疗卫生机构管理和服务水平。在具备条件的区县，探索应用居民健康卡，逐步形成居民生命周期的完整信息资源库。

　　十、加强基层医疗卫生服务监管
　　（三十一）切实履行卫生行业监管职责。进一步加强对社区卫生服务机构、村卫生室和乡村医生的行业管理和执法监督。完善细化基本医疗和公共卫生服务规范、操作指南和考核标准，制定符合基层医疗卫生机构实际的临床路径和诊疗规范，通过信息化管理及处方点评等方法，加强对基层医疗卫生机构用药、检查等方面的指导，规范医疗行为。对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构和人员，严格依法依规处理。各区县应设立监督举报电话，加强社会监督。
　　（三十二）多措并举规范医疗卫生服务。充分发挥医保经办机构的监督制约作用，实时监控医疗服务行为和费用，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。加强对基层医疗卫生机构收费及药品销售价格的检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。推行院务公开，主动公开基层医疗卫生机构的财务及服务情况等信息，实施透明的、标准化的社会满意度评价办法。
　　（三十三）加强医德医风建设。加强行业自律和监督，建立诚信制度和医务人员考核档案。增强基层医疗卫生机构公益性服务意识，重视对基层医务人员的人文素质培养和职业素质教育，弘扬救死扶伤、无私奉献的精神，构建基层医疗卫生机构更加健康和谐的医患关系。

　　十一、工作要求
　　（三十四）明确职责任务。市各有关部门要认真抓好任务落实，于2014年2月底前，依据职责制订相关规定，确保政策及时落地。各区县政府对进一步推进本区县基层医疗卫生机构综合改革负总责，要结合本区县实际，创造性地落实各项改革任务，着力建立和完善长效机制，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题。
　　（三十五）落实资金投入。市各有关部门、各区县政府要积极落实各项政策，保障医务人员待遇水平，确保基层医疗卫生机构有效运行和健康发展。要将政府补助资金纳入财政预算，足额安排、及时拨付。鼓励社会力量捐赠、资助基层医疗卫生机构。
　　（三十六）强化督导考核。市发展改革、财政、卫生、编制、人力社保等部门要认真履行职责，加强协调配合，督促指导区县基层医疗卫生机构改革工作。同时，注意跟踪了解改革情况，及时总结经验，完善政策。
　　（三十七）加强宣传培训。大力宣传基层医改政策，加强对从事医改工作的领导干部和基层医务人员的政策培训，进一步统一思想、凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。