淮南市人民政府办公室关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见

淮南市人民政府办公室关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见

淮府办[2018]42号

2018年7月9日

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实《安徽省人民政府关于印发安徽省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（皖政[2015]16号）和《安徽省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（皖政办[2017]95号）文件精神，调整优化医疗资源结构布局，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层服务能力，更好实施分级诊疗和满足群众健康需求，经市政府同意，现就推进医疗联合体（简称“医联体”）建设和发展提出如下实施意见。

　　一、工作目标
　　以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，实现以治疗疾病为中心向全面健康管理转变。
　　结合对口支援帮扶工作，全市三级甲等医院均应至少组建有明显成效的城市医联体和城乡医联体各1个。探索对纵向合作的医联体实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部形成较为科学的分工协作机制和顺畅的转诊机制。
　　到2018年，逐步形成权责明确、功能清晰、运转有效、群众受益的医联体运行体系。基层首诊比例明显提高，县域就诊率逐年提升。
　　到2020年，与医联体相关的医保、价格、人事、资金等综合保障机制建立健全，形成较为完善的医联体政策体系。居民患病首选基层医疗卫生机构的比例显著提高，基本形成合理、有序的分级诊疗模式。

　　二、主要任务
　　（一）推动区域医疗资源整合与共享，形成管理共同体
　　1.明确医联体组建形式
　　（1）“1+X”城市医联体。由城市三级甲等医院联合若干城市二级医院、康复医院、护理院及社区卫生服务中心组建。
　　（2）城乡医联体。由城市三级甲等医院联合县级医院组建。
　　（3）县域医疗卫生服务共同体（简称“县域医共体”）。由县级医院与乡镇卫生院、村卫生室等组建。
　　（4）专科联盟。依托城市三级甲等医院重点专科、优势专科，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成覆盖市、县、区二级以上医院的专科医疗服务联盟。
　　（5）远程医疗协作网。大力发展面向基层和贫困地区的远程医疗服务协作网络，促进城市公立医院与基层医疗机构之间建立远程医疗、远程教学、远程培训等服务，利用信息化手段促进资源纵向流动。
　　（牵头责任单位：市卫生计生委）
　　2.加强科学合理布局。根据我市医疗资源结构布局和群众健康需求，结合城镇化发展水平、医疗机构合作意愿、服务人口与服务半径、交通和时间成本等因素，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建医联体。鼓励社会办医疗机构加入医联体。
　　县域医共体要与城乡医联体有效对接，形成完整的分级诊疗体系，落实全人口健康管理任务。鼓励将城区资源密集、功能近似的部分二级医疗机构逐步转型为长期护理、养老机构，与周边三级医院组建医养结合型医联体。中医医联体要体现中医药特色，发挥中医药治未病、治慢病、保健和康复的作用，延伸到基层和康复护理机构。除专科联盟外，县级医院不能同时参与多家三级医院牵头的城乡医联体。
　　（牵头责任单位：市卫计委）
　　3.完善管理体制。制定医联体章程，明确牵头单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体成员间签订的协议、合同、章程等，需分别报市卫生计生行政主管部门备案，并在医疗机构网站公开。紧密型医联体可以实行人员、责任、资产、技术、服务、药品采购、信息、医保支付等一体化管理。松散型医联体主要以技术、人才、管理、利益为纽带，在坚持资产归属不变、财政拨款渠道不变和人员身份不变的基础上，通过制订章程，签订协议，明确各方权利义务，开展协同服务和分级诊疗。（牵头责任单位：市卫计委）
　　4.实现资源共享。充分发挥医联体牵头单位的管理优势和品牌效应，推动医联体内部各医疗机构实现统一的医疗护理管理制度、服务行为规范和诊疗规范，强化学科间的优势互补与合作，联合开展科研和教学。共享各成员单位的先进管理经验，提升医联体的科学化、规范化、精细化管理水平。积极向基层医疗卫生机构推广适宜技术，推进技术资源共享。鼓励在医联体内建立统一的检验、影像、心电、病理、消毒供应、透析、康复、护理和健康体检等中心或委托相关机构检查检验，加强质量控制，互认检查检验结果，实现资源共享；探索成立医联体后勤服务总公司等模式，为医联体内医疗机构提供一体化服务。医联体内实行大型设备统一管理、共同使用以及药品耗材联合集中采购和处方流动等。共享疑难病例讨论、学术报告、在线继续医学教育等资源，建立相互间购买服务的财务结算制度，提高运行整体效率。（牵头责任单位：市卫计委、市食品药品监管局）
　　5.推动信息整合。支持医联体运用已有的统一信息平台，开展医联体内部的预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。建立医联体内部的知识库共享系统，为医务人员提供临床诊疗培训和知识更新。制定完善远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续性发展。加强医联体内部医疗数据中心建设，积极开展大数据分析与应用，支持和保障信息惠民服务。（牵头责任单位：市卫计委、市物价局）
　　（二）建立畅通双向转诊机制，形成服务共同体
　　6.加强双向转诊和分级诊疗管理。医联体内成员单位要建立双向转诊绿色通道，各单位要明确双向转诊管理责任部门和责任人，特别是牵头医院要成立外联部等部门，负责组织协调转诊、会诊等工作，确保预约转诊优先诊疗、住院，逐步提供转诊入院志愿者引导服务、先诊疗后结算便捷服务。医联体内成员单位要统一转诊会诊标准，统一转诊会诊流程，在医联体内落实分级诊疗制度。医联体内积极开展预约诊疗、远程医疗服务，促进医疗资源贴近城乡基层，不断提高医疗服务同质化水平。（牵头责任单位：市卫计委）
　　7.开展连续性诊疗服务。医联体内牵头医院要及时将神经内科、心血管内科、内分泌科、呼吸科等急性期治疗后病情稳定需要继续恢复的患者，诊断明确不需特殊治疗的患者，恶性肿瘤晚期的临终关怀患者，术后恢复期患者，精神病恢复期患者等及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。鼓励牵头医院以会诊方式出具治疗方案，在医联体内下级医疗机构实施治疗；逐步由二级以下医疗卫生机构承担康复和护理等服务。（牵头责任单位：市卫计委）
　　8.统一医联体内用药范围。医联体内上级医院下转患者，应明确接续治疗用药方案，做好用药衔接，医保目录内的药品按规定纳入医保报销范围。对国家省制定的分级诊疗病种或特殊病种用药和急救用药，基层医疗卫生机构可使用上级医院药品目录。对于下转患者，可根据病情和上级医疗机构医嘱按规定开具处方。对于签约的部分慢性病患者，在确保合理用药的前提下，可提供不超过2个月用药量的长处方服务。实现县域医共体内医疗卫生机构统一用药范围、统一网上采购、统一集中配送和统一药款支付。社区服务中心与其牵头的城市医院接续治疗用药参照县域医共体政策执行，保障下转患者的连续用药。（牵头责任单位：市卫计委、市人社局、市医改办）
　　9.推进签约服务与有序就医。居民可选择户籍或居住地医联体内的基层医疗机构进行家庭医生签约服务，由医联体内二级以上医院医生、经过培训的高年资护士与基层医务人员组成签约服务团队，为群众提供小病首诊治疗、大病筛查治疗、疑难病鉴别诊治的全程签约医疗服务，覆盖基本医疗、公共卫生和健康管理，完善慢性病治疗、康复、保健全流程管理。要把所有贫困人口纳入签约服务范围。群众在医联体签约就医，可以享受若干就医优惠。上级医院根据社区签约的常见病、多发病情况，将不少于5%的相应专科的专家号源投放到社区，供签约服务人群优先使用；社区卫生服务中心或乡镇卫生院可预约上级医院的专家门诊和住院床位、大型设备检查；享受优先便捷的转诊通道；享受优惠的就医费用、在基层享受上级医院目录药物等。（牵头责任单位：市卫计委、市人社局）
　　（三）建立权责一致的运行机制，形成责任共同体
　　10.促进分工协作。医联体内各级医疗机构要明确服务范围和分工，密切合作。三级医院承担疑难复杂危重疾病的诊疗，开展具有较高专科技术水平的医疗服务；二级医院承担常见多发疾病和特色专科诊疗，开展常规诊疗技术服务；基层医疗机构承担常见病、多发病的诊疗和慢病管理，开展部分常规诊疗技术和康复等服务。注重全科、专科结合，上级医院专科医生、基层全科医生和经过培训的高年资护士联合对相关疾病诊疗，为患者提供双向转诊服务，建立诊断、治疗、康复的全程医疗服务链。（牵头责任单位：市卫计委）
　　11.完善运行模式。强化医联体内上级医院对下级医院的业务指导和技术支持职能，上下级医院可采取专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、开设康复联合病房等方式，开展科室与科室之间的结对合作，加强对下级医院薄弱专科的建设，为下级医院培育一批特色专科和科室，实现精准帮扶。城市医联体可采取在社区卫生机构设立三级医院医疗护理专家工作室等方式，指导社区提高诊疗水平。医联体内二级以上医院要免费接收基层人员进修培训。（牵头责任单位：市卫计委）
　　12.建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等。要将三级医院医疗资源下沉、上级医院收治病种结构优化、医疗费用控制、与基层医疗卫生机构协作以及基层服务能力提升、基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，不单纯考核业务量。三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为医保支付、等级医院评审、人事任免、评优评先等重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。按照省要求，对考核评价优秀的医联体，要予以通报考核结果并予以表扬。对考核评价不合格的医联体，要认真查找原因，分清责任。对医联体内职责履行不到位的医疗机构，在责令其整改的同时，暂停医院评审、临床重点专科评审资格，经整改符合要求后再予评审。（牵头责任单位：市医改办、市卫计委、市人社局）
　　（四）完善利益分配机制，形成利益共同体
　　13.建立利益共享机制。探索建立“利益共享、风险共担、共同发展”机制，围绕患者接续性治疗机制建设，合理确定医保、价格配套政策，支持鼓励医联体建设发展。医联体内成员单位通过医联体协作扩大服务增收或资金结余部分，由牵头单位与成员单位协商确定一定比例进行再分配，激发内生动力。（牵头责任单位：市医改办、市物价局、市卫计委、市人社局）
　　14.实行医保协同改革。探索推进医保对医联体实行按服务人口总额付费、结余留用、超支合理分担等改革，将维护和促进人群健康、节约资金作为医联体与医保管理的共同利益，激励医联体以最有效益的方式做好疾病预防、健康教育、疾病诊治和康复工作。对因同一疾病在紧密型医联体内上下转诊的，在不突破临床路径或诊疗常规确定的住院天数的情况下，不作为再次入院，仅收取一次门槛费，简化医保转诊、报销手续。完善差别化医保支付政策，拉开不同级别定点医疗机构间医保基金起付标准和报销比例差距，发挥医保对医联体的激励与约束作用。制定将家庭病床费等纳入医保报销的相关政策。（牵头责任单位：市医改办、市卫计委、市人社局）
　　15.完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，探索制定与医联体相适应的职称晋升办法，完善科学评价方式，拓展医务人员职业发展空间。（牵头责任单位：市人社局、市编办、市卫计委）

　　三、组织保障
　　（一）加强组织推进。切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套措施。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保管理体制等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。
　　（二）落实政府办医主体责任。加大市级资金支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好的在基层发挥作用。各县、区人民政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
　　（三）明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。市医改办负责相关政策配套和相关部门协调联动；医保管理部门协同推进医保支付方式改革；卫生计生行政部门负责医联体的布局、建立考核评价指标体系和监管机制，制定完善医联体新农合政策和相关技术文件；物价部门负责按照分级定价原则，根据新情况，研究完善远程会诊、家庭巡诊等医药价格政策，适当拉开不同级别医疗机构医疗服务价格梯度；人力资源社会保障部门负责制定完善绩效工资分配机制和医联体医保政策；财政部门按规定落实财政补助政策。
　　（四）开展示范创建。加大资金投入，推进医联体运营管理创新突破，积极探索医保、价格等扶持政策。利用人工智能和信息化技术手段探索“大医院高年资护士+智医助理+智能随访”的社区卫生服务模式。加强调研，及时总结典型经验，以点带面，点面结合，推动全市医联体建设和发展。
　　（五）加强督查评估。各级卫生计生行政部门会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。
　　（六）加大舆论引导。加大对医联体组建目的、意义和政策措施的宣传，让群众了解医联体的运行模式及为患者服务的宗旨。充分调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性，争取广大群众和社会各界对医联体工作的理解与支持，为改革平稳顺利实施营造良好的舆论氛围。

　　附件：具体任务分解表

序号	工作任务	牵头责任单位	配合单位	时限要求
1	加强科学合理布局，统筹安排医疗机构组建医联体。	市卫计委	各县、区人民政府	2018年7月
2	医联体相关的医保、价格、人事、资金等综合保障机制建立健全，形成较为完善的医联体政策体系。居民患病首选基层医疗卫生机构的比例显著提高。	市人社局市卫计委市物价局市财政局市编办市医改办	各县、区人民政府	2020年12月
3	医联体内成员单位要统一转诊会诊标准，统一转诊会诊流程，在医联体内落实分级诊疗制度。医联体内积极开展预约诊疗、远程医疗服务，促进医疗资源贴近城乡基层，不断提高医疗服务同质化水平。	市卫计委市医改办	各县、区人民政府	2018年12月
4	统一医联体内用药范围。医联体内上级医院下转患者，应明确接续治疗用药方案，做好用药衔接，医保目录内的药品按规定纳入医保报销范围。	市人社局市卫计委市医改办	各县、区人民政府	2018年7月
5	推进签约服务与有序就医，居民可选择户籍或居住地医联体内的基层医疗机构进行家庭医生签约服务。	市卫计委市人社局	各县、区人民政府	2018年7月
6	建立与医联体相适应的绩效考核机制，强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系。	市医改办市卫计委市人社局	各县、区人民政府	2018年7月
7	实行医保协同改革，探索推进医保对医联体实行按服务人口总额付费、结余留用、超支合理分担等改革。	市医改办市卫计委市人社局	各县、区人民政府	2018年12月
8	完善人员保障和激励机制，建立健全与医联体相适应的绩效工资政策，落实医院用人自主权，创新人事管理制度，探索制定与医联体相适应的职称晋升办法。	市人社局市编办市卫计委	各县、区人民政府	2018年12月