崇明县人民政府办公室关于印发本县进一步推进社区卫生服务综合改革与发展实施方案的通知

崇明县人民政府办公室关于印发本县进一步推进社区卫生服务综合改革与发展实施方案的通知

崇府办发[2016]2号

2016年1月18日

各乡、镇人民政府，县政府各委、办、局，县各直属单位，在崇市属有关部门：

　　现将《崇明县关于进一步推进社区卫生服务综合改革与发展的实施方案》印发给你们，请认真按照执行。

　　崇明县关于进一步推进社区卫生服务综合改革与发展的实施方案

　　根据《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻<中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见>的实施意见》（沪委发[2011]10号）、《上海市人民政府办公厅印发<关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见>的通知》（沪府办发[2015]6号）（以下简称《意见》）等文件精神，结合崇明实际，现就进一步推进我县社区卫生服务综合改革与发展制定如下实施方案：

　　一、指导思想
　　按照国家和市委、市政府要求，把社区卫生服务作为卫生发展的重要环节，坚持公益性质，强化政府主导，整合社会资源，凸显社区卫生服务中心平台功能。通过制度设计与机制改革，激发社区卫生服务活力，充分调动社区医务人员的积极性，提高服务能力、管理能力，使社区卫生服务更加规范化、均等化。通过建立和完善家庭医生制度，进一步夯实城乡基本医疗卫生制度的基础，推动和提升医疗卫生服务体系整体运行效率，满足本县居民基本健康需求。

　　二、基本原则
　　（一）以社区卫生服务中心平台建设为中心。明晰平台功能定位与目标责任，凸显社区卫生服务中心平台的管理功能和服务功能，理顺政府、市场、医务人员和居民的关系，发挥资源整合、技术支持、管理支撑作用。
　　（二）以建立基于基本项目的运行新机制为核心。建立以社区卫生服务基本项目与标化工作量为基础、信息化为支撑的政府补偿机制、人力管理机制和薪酬分配机制，构建内部市场机制，明晰医务人员的目标责任与合理价值，激发服务活力。
　　（三）以家庭医生制度建设为主线。在与居民签约的基础上，点面结合，稳步推进家庭医生制度建设，逐步形成社区首诊、分诊有序、支付补偿等关键环节的制度与政策合力，逐步推动家庭医生制度成为政府提供基本卫生服务的有效形式。

　　三、主要目标
　　力争至2020年，建立本县社区卫生服务体系的目标模式，推动构建梯度有序、分工合理、运行高效的全县医疗卫生服务体系。
　　（一）将社区卫生服务中心建设成为政府履行提供基本卫生服务职能的平台，落实平台服务提供、技术支持和管理支撑的职责。
　　（二）家庭医生作为社区基本卫生服务与健康管理的责任主体。通过契约式签约，明确家庭医生目标责任，整合相应社会资源，赋予家庭医生一定权限，提升综合服务能力。
　　（三）建立以家庭医生为主体的全科团队，以签约服务为纽带，整合基本医疗和基本公共卫生服务，为社区居民实施综合、连续、全程的健康管理。
　　（四）建立基层首诊和分级医疗制度，使居民常见病、多发病和诊断明确慢性病的基本医疗需求能在社区得到有效解决；将符合转诊指征的患者及时转至适宜的医疗机构，使医疗资源得到有效分配和利用。
　　（五）充分利用信息化手段和科学的管理机制，建立政府购买服务机制和社区卫生服务中心管理考核机制，形成与社区卫生服务基本项目相匹配的资源投入与分配激励机制。

　　四、主要任务
　　（一）完善社区卫生服务中心平台建设
　　1.拓展社区卫生服务功能。社区卫生服务中心以维护和促进社区人群健康为目标，主要功能是以全科服务为基础，依托各类资源，应用适宜技术、适宜设备和基本药物，提供有效的基本卫生服务。主要包括一般常见病、多发病和诊断明确慢性病的初级诊疗及转诊服务，基本公共卫生服务及部分重大公共卫生服务，以及康复和护理等社区适宜医疗服务。
　　2.明确社区卫生服务中心定位。将社区卫生服务中心建设成为政府履行基本卫生职责的公共平台、提供全科医生执业的工作平台、市场资源引入的整合平台、居民获得基本卫生服务项目的服务平台和医养结合的支持平台。逐步理顺社区卫生服务中心与政府、市场、家庭医生、其他服务体系、居民间的责任关系，发挥平台服务提供、资源整合、技术支持和管理支撑的作用。
　　构建政府与社区卫生服务中心平台内部市场机制，转变政府管理模式与补偿机制。通过购买服务方式，形成政府对社区卫生服务中心平台的充分利用与有效保障，在保证社区卫生服务中心公益运行的同时，提高政府资金的使用效率。
　　构建社区卫生服务中心平台与家庭医生目标责任契约关系，明确家庭医生的目标责任。在统一目标、统一规范、统一任务、统一标准、统一核算方法的基础上，赋予与之相匹配的权力与资源，统一家庭医生的“责、权、利”，建立新型的生产责任关系。
　　建立家庭医生与居民之间的签约服务关系，明确家庭医生对居民的服务责任、服务范围与目标要求，通过签约服务关系的建立，落实基本卫生服务项目与综合、全程的健康管理服务，提高居民健康水平。
　　加强社区卫生服务中心平台与养老服务体系的衔接整合，以社区卫生服务中心平台为载体，整合各类医疗卫生与社会资源，对居家、社区与机构养老的老年人群提供适宜的老年护理服务，实施对老年人群的连续、全程服务，形成“医养结合”的有效模式。
　　积极引导市场各类资源参与社区卫生服务，在政府保障基本卫生服务的基础上，重点在功能社区、健康管理、老年护理、居民个性化需求等社区卫生服务延伸领域，引入社会资源与市场竞争机制，利用互联网医疗技术、健康商业保险、社会健康管理机构、现代健康管理设备等，提升社区卫生服务能力和水平，更好地满足居民各层次的卫生服务需求。建立社区卫生服务中心与社会组织、社会资源联动机制，对于参与社区卫生服务的社会资源，给予政策支持，充分发挥协同、补充作用。
　　3.构建社区卫生服务中心平台现代管理制度。在综合预算管理的前提下，利用信息化技术，在目标管理、成本管理、效益管理和全面预算管理的基础上，进行基本项目资源投入的标准核算，建立基于基本项目与标准的资源投入与内部分配机制。运用现代管理理念，健全质控管理、成本控制与综合评价和内部分配体系，形成社区卫生服务中心现代管理制度。
　　（二）建立基于基本项目的运行新机制
　　4.确立社区卫生服务基本项目。根据上海市社区卫生服务基本项目指导目录，结合辖区内居民实际健康需求与社区卫生服务发展水平，合理确定本县社区卫生服务中心基本服务项目，并建立每年动态调整机制。通过基本项目的建立，明晰政府保障投入的基本范围、社区卫生服务中心的服务范围，以及居民可获得的服务内容，为规范化服务、精细化管理与标准化应用奠定基础。
　　5.制订社区卫生服务项目标准。根据基本项目所需人力、消耗时间、难易程度与风险大小等因素，合理确定本县社区卫生服务基本项目标化工作量，形成基本项目可比对的衡量标准，作为各类资源投入与考核分配的基础依据。县级层面主要对结果性、关键性与导向性的项目进行工作量标化，建立对辖区内社区卫生服务中心评价考核与资源投入挂钩的机制。各社区卫生服务中心应按照内部管理要求对标化工作量项目予以进一步细化，用于对医务人员的考核管理与资源分配。
　　6.合理核定社区卫生服务中心年度工作负荷。按照区域服务人口、年龄结构、就诊结构、主要健康问题等，根据社区卫生服务中心基本项目与标化工作量，计算年度标化工作总量，结合质量结果系数，合理核定各社区卫生服务中心年度工作负荷，以此作为核定财政补偿、人员配置和可分配总量的基数。
　　7.建立基本项目政府补偿机制。在全面预算管理的基础上，按照社区卫生服务中心基本项目、年标化工作总量、对应补偿标准、质量结果系数，合理核定财政对于社区卫生服务中心完成基本项目的运行补偿，在保证社区卫生服务公益性运行的同时，发挥财政资金的机制引导作用，提高服务效率与效果。
　　8.建立岗位管理制度。根据社区卫生服务中心年标化工作总量和人员可承担标化工作量负载，合理核定社区卫生服务中心各类岗位数量与配置比例标准。推动由身份管理向岗位管理转变，转换用人机制，整合人才资源，建立按需设岗、按岗聘用、以岗定薪的岗位管理制度，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制，充分调动医务人员的积极性、主动性和创造性。
　　9.建立绩效分配制度。按照国家及上海市政策要求，建立适应行业特点符合崇明县情的社区卫生绩效分配制度，根据社区卫生服务功能定位、工作性质、劳动强度确定社区卫生绩效分配水平和增长机制，建立科学的内部分配激励机制，实现“多劳多得、优绩优酬”，并向家庭医生、边远地区倾斜。按照标化工作量、对应标化工作量单价与质量系数，核定社区卫生服务中心工资预算总额。对社区卫生服务中心单位主要领导和家庭医生实施责任目标年薪制，其他医务人员实行以工作数量为基础、以质量效果为评价的计发绩效薪酬制。充分保障社区医务人员合理收入待遇，调动医务人员积极性，提高服务效率。
　　10.实施社区卫生服务综合评价。以公益性为目标，以社区卫生服务基本项目实施效果与健康绩效为重点，把全县社区卫生服务发展综合评价纳入全市社区卫生服务综合评价体系。建立健全县政府对县卫生计生部门、县卫生计生部门和预防保健专业机构对各乡镇社区卫生服务中心、各乡镇社区卫生服务中心对医务人员的分层考核评价体系，考核评价结果与各级资源的拨付与分配挂钩。将社区卫生服务综合评价作为对社区卫生服务机构监管体系的组成部分，充分应用信息化技术，将日常监管和专项监督检查相结合，加强对服务过程与结果跟踪监管，规范医务人员执业行为，提高社区卫生服务机构的规范化水平。
　　11.完善社区卫生服务中心收支两条线管理。县政府履行投入主导责任，将社区卫生作为政府新增卫生投入的重点。进一步规范收支两条线管理县级统筹，将管理专户统一设在财政部门。按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的要求，根据社区卫生服务功能、目标要求与政府保障职能和可负担能力，实施综合预算管理，完善投入机制，在社区卫生服务中心内实施全面预算管理，加强绩效考核，确保社区卫生服务中心正常运行。逐步建立对不同服务模式与运行机制的社区卫生服务平台、家庭医生和老年护理床位的针对性投入机制与方式，进一步提高公共财政投入的科学性和效率。
　　（三）建立信息化技术支持体系
　　12.推进社区卫生信息化建设与应用。充分利用信息化技术优势，建立社区卫生服务基本项目、服务流程与运行管理各个环节相衔接的信息化生产平台，规范与完善基于电子病历的电子健康档案建立、使用与动态管理，充分发挥移动互联等先进技术作用，促进服务模式转变和服务流程规范，提升社区卫生服务能力和管理效率。
　　13.建立社区卫生服务综合管理信息平台。对接上海市卫生综合管理平台，建立市、县、社区联动的社区卫生服务综合管理信息平台，自动生成、动态采集、客观提供全面、及时、准确的信息数据，为社区卫生服务精细化管理提供技术与数据支撑。县政府与卫生计生部门充分利用管理平台信息数据与资源，促进粗放式管理转向精细化、科学化管理，推动政府管理职能转变。
　　（四）基本建立家庭医生制度
　　14.做实家庭医生签约服务。落实社区卫生服务中心与家庭医生、家庭医生与居民契约服务关系。按照“覆盖广、签约实、服务好”的原则，分阶段推进家庭医生签约工作，以老年人、慢性病患者、失独家庭、孕产妇等特殊人群为重点，稳步推进家庭医生签约服务工作，逐步扩大签约覆盖面。力争至2020年，实现家庭医生服务基本覆盖全县家庭的目标。
　　15.推行健康管理服务模式。将基本医疗服务与基本公共卫生服务有机整合，逐步实现家庭医生根据健康人群、高危人群、患病人群以及疾病恢复期人群分层分类需求，提供针对性、防治结合、持续有效的健康管理服务。完善健康管理模式和规范，充分发挥自我管理小组在健康管理中的特色与优势。
　　16.建立有序诊疗服务机制。以自愿签约为原则，优先在60岁以上老年人和慢性病患者群中试行“1+1+1”签约服务。现阶段，建立首批市级试点社区与二、三级医疗机构的对接机制，签约居民可选择与一家县级医疗机构、一家市级医疗机构（包括中医医疗机构）签约，形成“1+1+1”的签约组合，开展分级诊疗。并根据全市统一部署，逐步建立完善全县18家社区卫生服务中心与县、市二、三级医疗机构接轨的有序诊疗服务机制。
　　17.建立家庭医生为主体的服务模式与运行机制。建立以家庭医生为核心、团队为载体、平台为支撑的服务模式，为签约居民提供综合的、连续的、全程的健康服务与管理。逐步探索将家庭医生作为社区卫生服务中心内部全面预算管理的责任主体，与家庭医生签订协议，建立家庭医生与社区卫生服务中心之间责任目标关系；以健康为核心目标，通过全面预算管理，按照责任目标关系规定的工作任务，保障其相应的经费拨付与资源投入；明确收入预期，通过对责任目标结果的评定，实现对家庭医生的绩效考核分配。赋予家庭医生组建与管理团队、调配与使用资源的权力。
　　18.开展医保支付方式改革。根据核定工作任务与居民合理需求，合理确定和调节社区卫生服务中心医保总额，并纳入收支两条线专户管理。根据社区卫生服务中心床位功能定位，探索按床日付费机制。协同推进家庭医生制度，优化对社区卫生服务中心和家庭医生的管理衔接，根据社区卫生服务公益性综合评价以及居民对家庭医生的选择评价，加强家庭医生医保服务的监管，探索家庭医生对签约居民医保的费用管理，使家庭医生成为居民健康守门人。推进村卫生室医保联网，实现居民就医信息的动态化管理。
　　（五）规范社区卫生机构设置与服务
　　19.规范建设配置。进一步加强和完善社区卫生服务中心（分中心）的基本建设和设备设施配置。按照新增人口超5-10万，由政府对社区卫生服务中心用地进行预留，增设社区卫生服务中心（分中心），积极推进大型居住社区的社区卫生服务工作。合理调整社区卫生服务站与村卫生室设置，逐步将村卫生室纳入社区卫生服务中心规范管理，有序推进村卫生室的规范化建设，强化其作为派出机构的功能定位。各社区卫生服务中心根据县卫生计生部门核定的床位数，规范床位设置，保留少量留观和短期治疗床位，逐步将治疗床位转为老年护理（含舒缓疗护）床位。
　　20.发展社区护理服务。将社区卫生服务中心作为本县老年护理服务体系组成部分，以社区卫生服务中心为平台，整合各类资源，缓解老年护理供需矛盾突出的现状。社区卫生服务中心与辖区内每个养老机构签订服务协议，为入住的老人提供必要的基本医疗护理服务。开展社区护理和居家护理服务，支持养老机构内设医疗机构发展，促进符合条件的养老机构设置老年护理床位，满足其基本医疗护理服务需求。
　　21.落实基本公共卫生服务。引导资源向公共卫生服务倾斜，做强社区卫生服务中心公共卫生服务网底功能，落实公共卫生分级分类服务与管理工作。将基本公共卫生服务与基本诊疗服务有机整合，鼓励在家庭医生管理、团队服务和临床诊疗服务过程中开展传染病控制、疾病筛查、慢病防治、健康教育等公共卫生服务，提高社区公共卫生服务质量、效率和整体水平。
　　22.发挥中医药服务特色与优势。加强社区中医药服务能力建设，合理配置中医药专业技术人员，依托市中医药临床培训中心，定期组织社区卫生服务中心从业人员、乡村医生参加中医药基本知识和技能培训。各社区结合实际，普遍开展中医药适宜技术服务，在全县逐步建成一批各有中医药特色和优势的社区卫生服务中心。
　　23.巩固落实基本药物制度。根据国家及上海市政策要求，落实社区卫生服务中心基本药物制度，建立二、三级医疗机构与社区卫生服务中心可衔接的用药机制，完善社区卫生服务中心签约慢性病患者“长处方”政策，满足社区居民常用药品需求。对社区医务人员定期开展基本药物制度培训，重点针对不同类别基本药物规范用药的要求，提高医务人员使用基本药物的水平。通过加强健康教育和舆论宣传等多种措施，使社区居民正确理解基本药物制度，引导居民科学合理使用基本药物。利用现代物流、电子商务、集中采购、统一配送等手段，有效降低基本药品供应总成本和社区卫生服务中心运行成本。
　　24.加大各级医疗机构联动支撑。进一步整合区域内各级医疗机构优质资源，依托医疗联合体实现资源共享。新华医院崇明分院、上海市第十人民医院崇明分院、岳阳中西医结合医院崇明分院明确专门科室或部门，负责与辖区内社区卫生服务中心对接，逐步建立全科与专科服务有效衔接的长效机制和规范，保障上级医疗机构专科门诊、住院病床等资源优先向家庭医生开放。
　　（六）加强社区卫生人才队伍建设
　　25.加快全科医生队伍建设。通过规范化培训、全科转岗培训等途径，充实社区医务人员队伍，探索实行全科医生委托定向培养制度，制定有利于接受外省市临床医生全科转岗培训后在社区执业的相关政策，吸引更多的临床医生转岗全科医生执业。加强新华医院崇明分院全科医生临床教育基地和城桥社区卫生服务中心社区教学基地建设。加快培养社区康复、中医等紧缺专业人员。开展农村地区助理全科医生规范化培训，培养一批具有高素质的乡村社区医生队伍。根据全市统一部署，力争至2020年，基本实现每万名常住人口拥有4名注册全科医生，社区卫生服务中心执业医生中注册全科医生占比达60%以上。
　　26.提升社区医务人员能力与水平。制定本县社区医务人员岗位能力建设规划。积极创造条件，拓展社区医务人员培训渠道，开展多种形式的全科医生、社区护士等岗位技能培训，继续完善上级医院医生定期到社区开展业务指导与社区医务人员定期到临床教学基地轮转进修制度，全面提升社区医务人员临床与健康管理技能。激励社区医务人员不断提升学历和专业层次。
　　27.拓展社区医务人员职业发展前景。通过建立目标薪酬制度，合理保障社区医务人员收入待遇。科学合理调整社区卫生专业技术岗位配置比例，按照上级政策规定，配置社区中、高级岗位人才。对社区医务人员在公开招聘、晋升评优、生活保障等方面予以适当政策支持。
　　28.营造社区医务人员良好发展环境。加强舆论宣传引导，弘扬先进事迹，通过定期开展优秀家庭医生等先进社区医务人员评选、多种形式的家庭医生制度宣传等方式，加深社区居民对于社区医务人员工作性质、职业特点、服务内容的了解，提高社区医务人员的社会地位和职业荣誉感。

　　五、实施步骤
　　2015年，结合崇明特点以及郊区城镇、农村社区卫生服务中心服务人群、辐射范围的不同，选择具有代表性的城桥、长兴两家社区卫生服务中心参与首批试点。信息化建设按照改革要求布局，初步建立社区卫生服务综合改革外部支撑环境；两家试点社区卫生服务中心初步建立内部运行机制，按照改革要求进行运行。
　　2016-2017年，按照市试点推进工作部署，跟踪评估城桥、长兴两家社区卫生服务中心的试点规定动作完成情况，迎接复评审。其他社区卫生服务中心学习城桥、长兴社区卫生服务中心的经验，开展综合改革模拟运行，同时按照全市试点跟进安排，择优推荐申报我县第二批市级试点社区卫生服务中心。
　　2018年，力争全县所有社区卫生服务中心全部参与社区卫生服务综合改革市级试点。同时，进一步优化全县社区卫生服务综合改革外部支撑环境，完善社区综合改革内部运行机制，信息化建设满足改革要求，与全市同步完成综合改革任务。

　　六、保障措施
　　（一）强化组织领导。崇明县社区卫生服务综合改革工作，由县医药卫生体制改革领导小组领导，县卫生计生委、县发展改革委、县人力资源社会保障局、县财政局、县编办等共同组成崇明县社区卫生服务综合改革工作小组，工作小组负责制定本县社区卫生服务综合改革实施方案，统筹协调和稳步推进社区卫生服务综合改革各项工作，保障改革的顺利进行。
　　（二）明确职责分工。县卫生计生委：加强部门协调，牵头制定本县社区卫生服务综合改革政策，落实各项改革任务。指导社区建立新的内部运行机制，强化考核管理。按照上级部署，有序安排、指导社区卫生服务中心分批参与改革试点。县发展改革委：加强对卫生改革和规划等相关政策的保障落实，依据规划对社区卫生服务机构新建、改建和扩建项目进行审批、核准。县人力资源社会保障局：根据社区卫生服务综合改革要求，充分考虑卫生行业的特点，进一步完善医保政策、卫生人事政策和绩效工资政策。县财政局：做好资金保障，发挥财政资金的主导和激励作用。县编办：根据本县卫生机构定编标准，对符合设置规划的卫生机构，合理核定其人员编制。
　　（三）加强督导评估。采取过程与结果相结合、定性与定量相结合、内部与外部相结合、综合与专业相结合的评价方式，对试点单位进展情况进行跟踪指导和效果评价。在取得初步成效的基础上，逐步推广实施。社区卫生服务成效评估结果与单位绩效工资总量分配、单位党政班子个人绩效奖励相结合，与财政资金补助、医保资金调整相结合。
　　（四）加强宣传引导。广泛宣传改革的目标、任务和主要措施，积极引导社会的合理预期。加强社区卫生综合改革的政策培训，引导卫生服务机构和医务人员主动参与改革。及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的舆论环境和氛围。