山西省人民政府办公厅关于印发山西省推进医疗联合体建设和发展工作方案的通知

山西省人民政府办公厅关于印发山西省推进医疗联合体建设和发展工作方案的通知

晋政办发[2017]76号

2017年6月30日

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局，省级各医疗机构：

　　《山西省推进医疗联合体建设和发展工作方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　山西省推进医疗联合体建设和发展工作方案

　　医疗联合体（以下简称医联体）是指不同级别、类别医疗机构之间通过纵向或横向医疗资源整合所形成的医疗机构联合组织。开展医联体建设，是深化医改的重要步骤和制度创新。按照《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发[2017]32号），为进一步深化医药卫生体制改革，更好实施分级诊疗和满足群众健康需求，结合我省实际，特制定本方案。

　　一、工作目标
　　2017年，搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设。三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，每个设区市至少建成一个有明显成效的医联体。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。
　　到2020年，形成较为完善的医联体政策体系，所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体，可将社会办医院广泛纳入医联体。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，有力推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

　　二、组织模式
　　根据分级诊疗制度建设实际情况，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，尊重基层首创精神，以城市和县域为重点，分区域、分层次组建多种形式的医联体。鼓励在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。
　　（一）实施县乡一体化改革。在全省全面推开县乡医疗卫生机构一体化改革，整合县域医疗资源，组建一个独立法人医疗集团，实行行政、人员、资金、业务、绩效、药械“六统一”管理，建立职责清晰、分工协作、有序竞争的一体化管理新格局和分级诊疗新秩序。医疗集团院长为法定代表人，所属医疗卫生机构性质、人员编制、政府投入、职责任务、优惠政策、原有名称不变。医疗集团一方面与三级综合、专科医院组建多种形式的医联体，另一方面通过乡镇卫生院对村卫生室实行行政、人员、业务、药品、财务、绩效为主要内容的一体化管理，形成县乡一体、以乡带村、分工协作、三级联动的县域医疗服务体系。
　　（二）组建城市医疗集团。在设区的城市，由三级公立医院或者业务能力较强的医院牵头，联合社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等，组建区域医疗集团，实行紧密型一体化管理；也可采取业务帮扶（托管）模式，医联体内部各医疗机构不改变隶属关系，以技术、管理帮扶协作为主，实行业务、管理一体化。在医联体内部以人才共享、技术支持为纽带，推行预约门诊住院、检查互认、处方流动、用药衔接、信息互通。
　　（三）组建跨区域专科联盟。依托三级医院优势专科资源以及专科医院专业优势、中医药和妇幼保健特色优势，建立跨区域专科医疗联盟。充分发挥国家及省级临床重点专科、区域医学中心、医学重点学科及其协同网络的作用，以专科协作为纽带，组建区域间若干特色专科联盟，形成补位发展模式。增强各专科联盟之间的联动和协作，推进人才共享和服务衔接，重点提升重大疾病救治能力。
　　（四）发展远程医疗协作网。建设省级远程会诊中心，打造覆盖市、县两级的远程医疗平台，面向基层开展远程视频会诊、远程教学查房、远程病例讨论、手术示教指导、远程医学教育等形式多样的远程医疗服务项目，推行“基层检查、上级诊断”“上级制定方案、下级实施治疗”医疗模式。探索市场化的运营模式和激励机制，利用信息化手段提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
　　（五）发展纵向帮扶医联体。城市与县域之间在已建立对口支援关系的基础上，以城市三级公立医院为主体单位，以管理、技术、科室、人才为切入点，以贫困县和县域医疗服务能力弱的地区为重点，通过托管、组建医疗集团等多种形式组建医联体，形成“多对多”的联合形式（即1所城市三级医院与多所县级医院、1所县级医院与多所城市三级医院组建服务医联体）。三级公立医院要向县级医院派驻管理团队和专家团队，重点帮扶提升管理能力与服务水平。省级公立医院和能力较强的市级三级医院除参加属地医联体外，还可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动区域医疗服务能力提升。

　　三、重点任务
　　坚持以人民为中心的发展思想，立足我省经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
　　（一）完善组织管理和协作制度。构建医联体内部组织架构，制定医联体工作章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，明确成员单位的进入、考核和退出机制，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率；可探索在医院层面成立理事会、工作委员会和秘书处等工作机构。县级医院管委会按照《山西省人民政府办公厅关于印发山西省全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知》（晋政办发[2015]59号）要求，落实领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。
　　（二）落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制，调动各医疗机构积极性，落实功能定位。三级医院针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，推动优质医疗资源共享和下沉基层，逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据当地群众就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。
　　（三）推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养。在医联体内以高血压、糖尿病等慢性病为重点，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，2017年实现建档立卡贫困人口和计划生育特殊家庭的家庭医生签约服务全覆盖。以各类人群需求为导向，做实做细签约服务包，建立完善收付费机制，开展分类签约、有偿签约和差异化签约。全面推行“1个签约服务团队+1所二级医院+1所三级医院”的组合签约服务模式。赋予家庭医生团队一定比例的医院专家号、预约挂号、预留床位等资源，将医联体内二级及以上医院不低于20%的号源提前下沉到基层医疗卫生机构。为转诊签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。加强医联体内上下转诊用药衔接，对病情稳定、依从性较好的签约慢性病患者，可由家庭医生根据上级医院医嘱开具延伸处方和长处方，一次性可开具不超过2个月的配药量。
　　（四）为患者提供连续性诊疗服务。医联体内各单位均应建立分级诊疗服务机构，专人负责双向转诊工作，按照“优先、优惠、便捷、安全”的原则，制定转诊制度，签订转诊协议，形成紧密衔接的双向转诊渠道。重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复，三级医院应做好转诊后技术指导工作。对于下级医疗机构完成下转患者承接任务，探索在医联体内部给予适当工作补助。鼓励护理院、专业康复机构、社会办医疗机构等加入医联体，加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。
　　（五）促进资源有序流动和区域共享。统一调配医技等资源，发挥现有资源的最大使用效率。医联体内统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才。医联体内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。医联体内可建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，促进大型医用设备共享使用，提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，拓展医联体内检查检验结果互认范围。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。
　　（六）统一信息平台。结合建立省、市、县三级人口健康信息平台，加强规划设计，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，实现医联体内诊疗信息互联互通。医联体可以共享区域内居民健康信息数据，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务。探索实行远程医疗收费和支付政策，促进医疗资源贴近城乡基层。

　　四、保障措施
　　坚持政府办医主体责任不变，落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付等方面的壁垒和障碍，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
　　（一）进一步落实政府办医主体责任。加大政府财政对基建投资支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合服务能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。各级人民政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
　　（二）进一步发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强群众在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。以实现县乡医疗机构一体化的医疗集团为重点，探索医保总额打包付费等多种付费方式，并制定相应的考核办法。
　　（三）完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用。完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。
　　（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，要将三级医院医疗资源下沉、危重症和疑难复杂疾病收治、与基层医疗卫生机构协作情况以及分级诊疗服务机构建设、基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

　　五、组织实施
　　各级各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善工作措施，确保顺利实施。
　　（一）强化工作推进。充分发挥省医改领导小组的统筹协调作用，组织相关部门研究全省医联体建设发展的重大问题，加强部门沟通和信息共享，统筹推进各项重点工作。各市人民政府要抓紧制订适合本区域医联体建设的实施方案，明确建设目标及时间进度，按时、保质完成工作任务，2017年7月底前，各市都要明确推进医联体建设的工作方案。各级各类医疗机构特别是三级医院要把医联体建设列入重要议事日程，院长为第一责任人，分管副院长具体抓落实，各相关部门协同配合，做好实施工作。
　　（二）强化部门协同。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。
　　卫生计生行政部门要会同相关部门按年度制订医联体建设和发展的重点任务分工、进度安排，确保工作目标的实现；要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。
　　发展改革部门要完善医药价格政策，逐步建立以成本和收入结构为基础的价格动态调整机制。
　　科技部门要加强医学科技创新体系建设，启动临床医学研究中心建设工作。鼓励引导临床医护、专业研究以及药品研究等人员共同组成科研团队，协同创新，围绕高发病、地方病防治需求，开展临床应用研究和先进科技成果的转移转化，提高防治水平，提升人民群众健康水平。
　　财政部门要按规定落实财政补助政策。对县域医疗集团，积极探索将财政补助方式由按人头或床位补助逐步变为按项目补助；政府投入规模保证只增不减，至少维持在改革前3年的财政补助平均水平。
　　人力资源社会保障部门要根据建立分级诊疗制度要求，制定不同级别医疗机构、不同病种的差别化支付政策。逐步提高基层医疗卫生机构基本医保支付比例，降低属于下级医疗机构诊疗病种而到上级医疗机构诊疗人员的医保支付比例。上转患者实行累积起付线政策，下转患者不再重复计算起付线。根据签约服务人数按年支付签约服务费，由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等按一定比例分担。基本医疗和个性化服务项目中符合医疗保险政策规定的，由医保基金支付。
　　相关金融机构要发挥开发性金融“投贷债租证”综合金融服务优势，支持医联体及相关基础性建设。
　　（三）强化督查评估。各有关部门要通过调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握工作进展，指导各地有序推进医联体建设，保障医疗质量安全。要给各市和各三级医院改革探索留出空间，及时总结推广有益经验，发挥典型带动作用，调动地方积极性。省卫生计生委要会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。
　　（四）强化宣传培训。各地要开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要充分发挥信息网络和公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。