闽侯县人民政府办公室关于印发闽侯县县级公立医院综合改革实施方案的通知

闽侯县人民政府办公室关于印发闽侯县县级公立医院综合改革实施方案的通知

侯政办[2015]34号

2015年3月12日

各乡镇人民政府、甘蔗街道办事处，县直有关部门：

　　《闽侯县县级公立医院综合改革实施方案》已经县政府常务会议研究同意，现予以印发，请认真贯彻执行。

　　闽侯县县级公立医院综合改革实施方案

　　为进一步推进县级公立医院综合改革，提高我县公立医院基本医疗和公共卫生服务能力，缓解群众“看病难、看病贵”问题，探索我县公立医院改革路径，根据国家卫生计生委等五部委《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》（国卫体改发[2014]12号）、《福建省人民政府办公厅转发省卫计委等部门关于福建省县级公立医院综合改革实施方案的通知》（闽政办[2014]77号）和《福州市人民政府办公厅转发市卫生局等部门关于福州市县级公立医院综合改革实施方案的通知》（榕政办[2014]156号）等文件要求，结合我县实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求
　　落实政府办医责任，坚持公立医院公益性，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，坚持“保基本、强基层、建机制”的基本原则，以破除以药补医机制为关键环节，全面深化公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，不断提高公立医院医疗卫生服务水平。以破除“以药补医”为切入点，在闽侯县医院、县人民医院实施公立医院综合改革工作。

　　二、主要任务
　　（一）改革管理体制
　　1.明确功能定位。县医院、县人民医院作为公益二类事业单位，是我县医疗卫生中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救和疑难疾病转诊，农村基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县发改局、县财政局]
　　2.合理配置医疗资源，完善县级公立医院发展规划。进一步完善区域医疗机构设置规划，保障基本医疗卫生服务能力提供。积极办好县医院、县人民医院、县妇幼保健所。按照“填平补齐”原则，继续推进公立医院建设。研究完善鼓励中医药服务提供和使用的政策，加强县人民医院和县医院中医科基本条件和能力建设，积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的中医药诊疗服务。按照实际需求，科学规划医院建设标准和床位规模，严禁县级公立医院举债建设和举债购置大型医用设备。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县发改局、县财政局]
　　3.探索建立公立医院法人治理结构。县卫生行政部门代表政府履行出资人职责，负责组织推进公立医院管理体制和运行机制改革，建立法人治理结构和现代医院管理制度；按规定负责公立医院国有资产监管；组织指导公立医院安全防范风险系统建设。落实公立医院独立法人地位和人事管理、医技机构设置、副职推荐、中层干部聘任、内部分配、年度预算执行等自主经营管理权。推进县级公立医院去行政化，按上级有关规定，县级卫生行政部门负责人一律不得兼任县级公立医院领导职务。[牵头单位：县委编办；配合单位：县公务员局、县卫生局、县财政局]
　　（二）建立科学补偿机制
　　1.完善药品零差率补偿政策。取消药品（不含中药饮片）加成政策后，县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医院由此减少的收入，通过医疗服务价格调整补偿82%、财政补偿15%、医院分担3%的办法解决。在保证原有财政补助的基础上，将医院因实行药品零差率减少收入中由财政补助的部分列入政策性亏损补助，将上一年度的数据作为基数，实行动态调整补偿，并纳入财政年初预算安排，形成对取消药品加成后长效、可持续的财政补助机制。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿，缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。[牵头单位：县物价局；配合单位：县财政局、县人社局、县卫生局]
　　2.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，体现医务人员技术劳务价值，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及经济社会发展水平等因素合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系。提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务，以及技术劳务价值高的项目价格。降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格。已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购，回购有困难的2015年前限期降低价格。鼓励医院通过提供优质服务获得合理收入。
　　在实行药品零差率销售的基础上，按《福建省公立医院医药价格改革指导意见》调整医疗服务项目价格，待市价格、卫生、人社部门平衡后执行。调整医疗服务价格应充分考虑区域和医院等级因素，测算合理、均衡的医疗服务价格标准，拉开市、县级医院医疗服务项目价格。价格调整政策要与医保支付政策相互衔接，调整后的医疗服务项目收费按规定纳入医保支付范围。财政补助和医保支付政策要与价格调整方案同步出台。[牵头单位：县物价局；配合单位：县卫生局、县人社局、县财政局]
　　3.落实政府投入责任。县人民政府是举办公立医院的主体，财政投入是办好县级公立医院的必要条件。财政投入要更加突出公立医院公益性，更加体现“强基层、保基本、建机制”。在加大县政府对公立医院的投入的同时，逐年提高卫生投入占财政支出比例（不低于8%）。明确县级公立医院的发展目标，明确细化具体补助项目，建立常态化的办医经费补助制度。承担对医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损，承担公共卫生服务任务和紧急救治、援外、对口支援公共服务等投入职责，人员基本工资由财政托底。做好公立医院历史债务的化解工作，提高床位补助标准。加大对中医药的投入倾斜扶持政策，每年设立不低于100万元的中医药发展专项经费，并列入当年财政预算。[牵头单位：县财政局；配合单位：县发改局、县卫生局]
　　（三）改革医保支付制度
　　1.深化支付方式改革。在开展医保付费总额控制的同时，加快推进按病种、按人头付费等复合式付费方式改革，完善服务协议管理。完善基于医疗联合体等分工协作机制的医保支付模式，促进医疗联合体内部的双向转诊。医保、新农合经办机构按月及时结算或根据总额控制指标一定比例和结算周期建立周转金预拨制度，进一步优化医疗费用结算程序，按协议约定及时结算并足额支付，缓解定点医疗机构资金运行压力。[牵头单位：县人社局；配合单位：县卫生局、县财政局]
　　2.加强医保、新农合对医疗服务的监督和制约。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。利用信息化手段，逐步健全医保、新农合对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强滥用药、滥检查、过度医疗、分解收费等违规行为查处。加强对基本医保目录外诊疗项目和药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。[牵头单位：县人社局；配合单位：县卫生局、县财政局]
　　（四）完善药品和医用耗材供应保障制度
　　1.改革药品集中采购办法。公立医院使用的药品（不含中药饮片），依托省级药械集中采购网络平台。常用低价药品的采购参考价按照国家卫生计生委等8部门《关于印发做好常用低价药品供应保障工作意见的通知》（国卫药政发[2014]14号）的要求进行确定。实行公立医疗机构基本药物和非基本药物合并集中采购模式，全市统一按照带量采购、量价挂钩的方式进行议价和采购，保证药品质量安全，切实降低药品价格，有效遏制药品购销领域的腐败行为和不正之风。县级公立医院要按照规定优先使用基本药物。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县监察局]
　　2.改革药品配送办法。取消分片区配送模式，实行全市统一配送，严格实行“两票制”。基本药物和非基本药物由省级遴选确定的10家药品配送企业配送，提高药品配送的集中度和配送到位率，降低配送成本。依托全省统一的药品采购供应信息系统，逐步完善低价、短缺药品的供应保障机制。[牵头单位：县食品药品监管局]
　　3.推进医用耗材集中采购。县级公立医院使用的高值医用耗材，必须通过省级药械集中采购网络平台进行“阳光”采购。在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。以县为单位或鼓励支持医疗机构联合采购低值医用耗材及检验试剂。[牵头单位：县卫生局]
　　4.建立严格的诚信记录和市场清退制度。加强药品集中采购及配送工作的监督管理，建立药品购销企业不良记录档案。对采购中提供虚假证明文件，蓄意抬高价格或恶意压低价格，中标后拒不签订合同，供应质量不达标药品，未按合同规定及时配送供货，向采购机构、县级公立医院和个人进行贿赂或变相贿赂的，一律记录在案并进行处理，及时上报省市卫生行政部门。[牵头单位：县卫生局、县食品药品监管局]
　　（五）改革人事分配制度
　　1.改革人事制度。依据国家、省相关规定，合理核定县级公立医院人员编制总量，实行编制动态调整和编制备案制。落实公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构，按标准合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员及必要的后勤保障人员。实行更加简捷有效的专业技术人员招聘政策，更加优惠的岗位设置政策。适当提高县级医院中、高级岗位结构比例。[牵头单位：县委编办；配合单位：县公务员局、县卫生局]
　　2.建立适应行业特点的薪酬制度。继续推进绩效工资改革，结合医疗行业特点，探索建立与医务人员劳动价值与服务质量相匹配、分级分类管理的公立医院薪酬制度。医院医疗收入（不含药品、耗材、检查、化验）基本用于人员经费开支，医务人员经费支出占业务支出比例逐步达到不低于35%，逐步提高医务人员待遇。建立完善医院内部绩效考核机制，在核定的工资总额范围内，根据绩效考核结果自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。[牵头单位：县公务员局；配合单位：县卫生局、县财政局]
　　3.建立科学的绩效考评机制。建立以维护公益性和“保基本”为核心的县级公立医院绩效考核体系和内部绩效考核办法。
　　院长绩效考评体系以公益性实现程度、运行效率、群众满意度等为重要考核指标。绩效考核结果与院长任免、奖惩、医院等级评审评价、医保支付、财政补助、工资水平等挂钩。建立医院内部绩效考核办法，把医务人员提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度等作为重要指标，考核结果与岗位聘用、绩效分配、医师定期考核、晋级晋职、评先评优等挂钩。院长考核由县级卫生行政部门牵头，财政、审计、公务员局等部门参与；医务人员考核由医院负责。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县委编办、县公务员局]
　　（六）加强医院内部管理
　　1.落实院长负责制。完善公立医院院长选拔任用制度，实行院长聘用制，建立并完善院长任期目标管理责任制和问责制。完善院长激励和约束机制，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。加强院长管理能力培训，探索建立院长任职资格管理制度。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县委编办、县公务员局]
　　2.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度，加强成本核算，建立健全成本责任制度，加强院、科两级项目成本核算，强化成本控制意识，采取措施堵浪费、增效益。严格执行医院财务会计制度。健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。健全内部控制制度，建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县财政局]
　　3.规范医疗服务行为。完善公立医院用药管理、处方审核制度，加强抗菌药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效。鼓励探索医药分开的多种形式。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大对异常、高额医疗费用的预警和分析。结合“三好一满意”、“三改二推一评议”活动、“九不准”要求，加强行风建设、医德医风建设，大力推行便民惠民措施，改善群众就医体验；促进依法执业、廉洁行医。强化问责制，严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县医院、县人民医院]
　　（七）提升服务能力
　　1.加快人才培养。完善定向委培制度，委托更多的省内外医学高校为我县公立医院定向招生，满足医疗资源合理增长的需求。适当放宽对新进人员报考条件和人员比例限制，简化考录手续，对县级医院发展急需或较紧缺的专业，招聘报名可适当降低比例要求，但应试人员的笔、面试综合成绩须达到60分以上方可聘用。建立健全住院医师规范化培训制度，加强全科医生培养。政府对按照规划建设和设置的培训基地基础设施建设、设备购置、教学实践活动以及面向社会招收和单位委派的培训对象给予必要的补助。加强县级公立医院骨干医师培训，研究实施专科特设岗位计划，加强对重点学科和紧缺急需专业的高层次人才引进。对引进的高层次人才给予适当的生活补助。建设标准化的县级医院临床基本技能训练、考核基地，培养技术操作能力过硬的卫生技术人员。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县公务员局、县人社局、县发改局、县财政局]
　　2.推进信息化建设。推进医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。创造条件升级完善社保卡功能，逐步实现社保卡和居民健康信息系统的整合，实现全县公立医院通过社保卡调阅居民健康档案信息。加快推进公立医院信息化进程，医院行政后勤、财务和医疗服务全面实现信息化管理，着重规范医院诊疗行为和提高医务人员绩效考核管理能力。加快推进区域卫生信息化进程，推进远程医疗服务，开展远程视频会诊、远程教学查房、远程病理及医学影像诊断、远程继续教育等活动。强化信息系统运行安全，保护群众隐私。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县人社局、县财政局]
　　3.落实支持和引导社会资本办医政策。优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，加快落实在市场准入、医疗保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。[牵头单位：县卫生局、县发改局；配合单位：县委编办、县财政局、县人社局、县物价局]
　　（八）促进医疗资源纵向流动
　　1.开展县乡医疗卫生服务一体化管理试点。以建立与县域经济社会发展相适应的医疗卫生服务体系为目标，探索建立县、乡二级医疗卫生机构技术设备共建共享、人员流动灵活顺畅、区域发展联动均衡的运行新机制。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县委编办、县公务员局]
　　2.深化对口支援。建立县级医院和乡镇卫生院对口支援关系，原则上县级综合性医院至少要帮扶2所乡镇卫生院。积极探索创新对口支援的有效形式，鼓励省、市三级医院采取对口领办、专项合作、对口帮扶、托管、建立医疗联合体等形式，通过轮换派驻医师和管理人员，到受援单位担任副院长、相应科室负责人参与管理，以及出门诊、管病床、做手术、带教学，人员进修、短期培训等多种方式，每年为受援单位解决一项医疗急需、突破一个薄弱环节，带出一支技术团队，新增一个服务项目、并重点建设近三年外转率排名前5位的临床重点专科。县级公立医院加强对基层医疗卫生机构的人员培训，帮助基层医疗卫生机构建立全科医学科室或以全科医生为主的健康管理团队。[牵头单位：县卫生局]
　　3.启动实施县级公立医院医师下基层服务制度。县级医院医师在晋升中级职称前要到乡镇卫生院累计服务满一年，取得主治医师资格的人员在申报副主任医师任职资格前须到所在县乡镇卫生院服务一年，其中须在定点乡镇卫生院连续服务满半年；其余半年时间可通过巡回医疗、义诊、帮扶等形式予以累计。参加援藏、援疆、援外的时间可抵扣下乡援助时间。县卫生行政部门研究制定相关优惠政策，吸引城市医院在职学科带头人、医疗骨干全职或兼职到县级医院工作，并为其长期在县级医院工作创造条件。鼓励已退休的学科带头人、业务骨干到县级医院服务。县级医院要加强对基层医疗卫生机构的人员培训，健全向乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县财政局、县公务员局]
　　4.推动分级诊疗制度建设。结合实际，通过建立医疗联合体、选择试点病种、探索慢病规范化管理等方式，综合运用医疗、医保、价格、预约服务、人才培养和创新基层医疗服务新模式等措施，落实上级医院与基层医疗机构分工协作机制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度，合理分流病人。充分发挥医疗服务项目价格和医保的杠杆作用，物价、医保、新农合管理部门制定差别化的医疗服务价格和支付政策，拉开设区市、县级医院的医疗服务项目价格和报销比例差别，支付政策进一步向基层倾斜。完善县级公立医院与基层医疗卫生机构之间便捷、畅通的转诊通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。完善县外转诊和备案制度，力争2015年底实现县域内就诊率达到90%左右的目标。[牵头单位：县卫生局；配合单位：县人社局、县财政局、县物价局]
　　（九）强化外部监管
　　1.强化行业监管。一是卫生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管，严格控制医药费用不合理过快增长。做好医疗费用增长情况的监测与控制，加强对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等的回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。二是加强监管，将落实全省统一预约诊疗平台、同级检查结果互认、规范护工和救护用车管理等优质便民服务纳入医院等级评审评价重要内容，建立起长效的考核和监管机制，持续改善群众就医体验。[牵头单位：县卫生局]
　　2.发挥社会监督和行业自律作用。推进医院信息公开，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息。加强医疗行业协会（学会）在县级公立医院自律管理监督中的作用。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。建立社会监督评价体系，充分听取社会各方面意见。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。[牵头单位：县卫生局]
　　3.促进医患关系和谐。强化医务人员人文素质教育，进一步加强医德医风建设。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。加强平安医院建设，加强医疗纠纷调处，完善第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险共担机制。[牵头单位：县卫生局、县综治办；配合单位：县公安局、县司法局、县卫生局]

　　三、实施步骤
　　（一）准备阶段（2014年8月至11月）
　　1.11月底前，成立专门的工作班子，制定县级公立医院综合改革任务具体分工方案，细化分解改革任务，制定配套政策，落实牵头部门和进度安排，明确时间表、路线图，测算县医院、县人民医院取消药品加成政策（含正常药品耗损）减少的收入，确定实行药品零差率调整医疗服务价格方案上报市级平衡。
　　2.11月底前，根据平衡后的方案，确定调整医疗服务价格、制定财政细化补偿政策，明确财政补助标准、落实药品零差率改革专项资金，调整医保和新农合政策，制定支付方式改革方案。
　　3.11月底前，制定人事分配制度改革、建立公立医院法人治理结构的具体方案、县级公立医院绩效考核办法，县级医院制定内部绩效考核办法，组织实施辖区医疗机构设置规划。
　　（二）实施阶段（2014年12月至2015年1月）
　　按照改革工作方案，进度安排，时间表、路线图全面组织实施，对责任落实和工作进展情况进行检查，及时解决工作中存在的问题。
　　（三）评估阶段（2015年2月）
　　1.对县级公立医院综合改革工作进行总结，配合省、市做好效果评估。
　　2.按照县级公立医院综合改革效果评估标准对改革工作开展情况进行评估，提出下进一步工作的意见，做好县县级公立医院综合改革工作的总结。
　　（四）完善提升阶段（2015年3月起）
　　总结改革进展与成效，查找分析存在的问题和不足，改进和完善相关政策措施，进一步优化和提升我县公立医院综合改革工作

　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。成立以县主要领导为组长，相关县领导为副组长，各相关部门主要领导为成员的公立医院综合改革工作领导小组，负责统筹协调、指导全县公立医院综合改革。领导小组下设办公室，具体负责县级公立医院综合改革试点的组织、协调和实施工作。
　　（二）强化政府责任。落实政府主体责任，维护医院公益性，加大财政投入，保障改革可持续。加快推进政府职能转变，积极探索管办分开的有效形式，在政事分开、管办分开、医药分开等方面创新机制体制改革，形成公立医院综合改革的良好政策环境。强化政府对县级公立医院的运行和服务监管，建立督促检查和考核问责机制，确保公立医院综合改革稳妥深入推进。
　　（三）落实目标责任制。县直有关部门要按照职责分工密切配合，根据实施方案的要求，调整制定相关配套政策。明确部门责任，细化分工，落实责任，建立考核机制，对改革工作进展情况进行检查指导和监测评估。
　　（四）做好宣传引导。深入细致做好医务人员的宣传动员，凝聚共识，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性、创造性，充分发挥其改革主力军作用。开展舆情监测，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期，为改革营造良好氛围。重视改革信息的收集，大力宣传改革进展成效和典型经验，加强交流，相互促进。