关于自治区分级诊疗工作的实施意见

2016-01-12

新政办发[2016]7号

地方性法规和规章

新疆维吾尔自治区

现行有效

/

新疆维吾尔自治区人民政府办公厅

伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

        为进一步建立分级诊疗制度，探索形成符合我区实际的分级诊疗模式，根据国务院办公厅《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）、《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）及自治区人民政府办公厅《关于印发自治区关于全面深化医药卫生体制改革实施意见的通知》（新政办发〔2015〕100号）精神，经自治区第十二届人民政府第30次常务会议研究同意，制定本实施意见。

        一、总体要求

        （一）指导思想。

        以党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神为指导，按照自治区党委、自治区人民政府深化医药卫生体制改革的总体部署，立足我区经济社会和医疗卫生事业发展实际，充分借鉴国内部分省市经验，遵循医学科学规律，按照群众自愿原则，以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病分级诊疗为突破口，优化资源配置，完善服务网络，创新运行机制，强化保障措施，引导优质医疗资源下沉，鼓励试点先行，逐步建立符合我区实际、科学合理的分级诊疗就医秩序。

        （二）基本原则。

        坚持医疗卫生事业的公益性质，将维护人民健康权益放在首位；坚持群众自愿，通过各项措施鼓励和引导患者自愿有序分级诊疗；坚持以人为本，完善医疗机构设置规划，构建分级诊疗体系；坚持从实际出发，分级诊疗制度与经济社会和医疗卫生事业发展水平相协调，与财政和医疗保障承受能力相适应；坚持统筹协调，将完善分级诊疗模式与各项医改任务统筹安排；坚持机制激励，引导基层首诊、双向转诊，提高医疗服务体系整体效率；坚持因地制宜，鼓励各地结合本地实际，大胆探索。

        （三）目标任务。

        完善医疗机构设置规划，合理确定各级各类医疗机构的功能，完善不同层级、不同类别医疗机构之间的分工协作机制；逐步建立分级服务、分级定价、分级支付、分级管理的分级诊疗制度，形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，方便群众看病就医，提高医疗服务体系整体效益和医疗资源利用效率。

        到2017年，分级诊疗政策体系初步完善，自治区各级各类医疗卫生机构分工协作机制基本形成，优质医疗资源有序有效下沉，以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设得到加强，自2020年起所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均接受住院医师规范化培训，医疗资源利用效率和整体效益进一步提高，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例明显提升，县域内就诊率达到90%左右，就医秩序更加合理规范。

        到2020年，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制逐步健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成，初步建立符合我区实际的分级诊疗制度。

        1.基层首诊。坚持群众自愿、政策引导，鼓励并逐步规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者提供转诊服务。

        2.双向转诊。坚持科学就医、方便群众、提高效率，完善双向转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊。

        3.急慢分治。明确和落实各级各类医疗机构急慢病诊疗服务功能，完善治疗—康复—长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务。急危重症患者可以直接到二级以上医院就诊。

        4.上下联动。引导不同级别、不同类别医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，以促进优质医疗资源下沉为重点，推动医疗资源合理配置和纵向流动。

        二、工作任务

        （一）以加强基层能力建设为重点健全城乡卫生服务体系。

        1.明确各级各类医疗机构诊疗服务功能定位。强化自治区级、地（州、市）级区域医疗中心功能定位，充分发挥其在急危重症和疑难病症诊疗、医学教育科研、医务人员指导培训等方面的骨干作用。落实城市三级医院功能定位，城市三级医院主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务。城市三级中医民族医院充分利用中医民族医药技术方法和现代科学技术，提供急危重症和疑难杂症的中医民族医诊疗服务和中医民族医诊疗优势病种的中医民族医门诊诊疗服务，逐步分流慢性病患者，缩短平均住院日，提高运行效率。发挥区域辐射和带动作用，城市二级医院主要接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等（以下统称慢性病医疗机构）为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。探索实行医疗卫生县乡联动、乡村一体化管理。

        2.加强基层医疗卫生人才队伍建设。

        （1）住院医师规范化培训。自2020年起，所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均接受住院医师规范化培训，基层医疗卫生机构全科医生岗位的专科学历临床医师均接受助理全科医师培训。

        （2）全科医生队伍建设。通过基层在岗医师转岗培训、全科医生定向培养、提升基层在岗医师学历层次等方式，多渠道培养全科医生，逐步向全科医生规范化培养过渡，实现城乡每万名居民有2—3名合格的全科医生。加强全科医生规范化培养基地建设和管理，规范培养内容和方法，提高全科医生的基本医疗和公共卫生服务能力，发挥全科医生的居民健康“守门人”作用。建立全科医生激励机制，在绩效工资分配、岗位设置、教育培训等方面向全科医生倾斜。加强康复治疗师、护理人员等专业人员培养，满足人民群众多层次、多样化健康服务需求。

        3.全面提升县级公立医院综合服务能力。根据服务人口、疾病谱、诊疗需求等因素，合理确定县级公立医院数量和规模。按照“填平补齐”原则，加强县级公立医院临床专科建设，重点加强县域内常见病、多发病相关专业，以及传染病、精神病、急诊急救、重症医学、肾脏内科（血液透析）、妇产科、儿科、中医、康复等临床专科建设。在具备能力和保障安全的前提下，适当放开县级公立医院医疗技术临床应用限制。县级中医民族医医院同时重点加强内科、外科、妇科、儿科、针灸、推拿、骨伤、肿瘤等中医民族医特色专科和临床薄弱专科、医技科室建设，提高中医民族医优势病种诊疗能力和综合服务能力。通过上述措施，使县级公立医院综合服务能力与县域内90%左右就诊率、基本实现大病不出县的目标相适应。

        4.组建医疗联合体。按照试点先行、逐步推进的方式开展分级诊疗、双向转诊工作，各级各类医疗机构根据自身条件，以方便患者合理化就医为原则，组建医疗联合体。医疗联合体内签订转诊协议，制定相应管理办法。医疗联合体内加强纵向合作，通过派驻人员、临床带教、业务指导、技术培训、巡诊巡讲、联合门诊、联合病房、远程会诊和信息共享等多种手段，使优质资源下沉到基层，保障分级诊疗、双向转诊工作的顺利进行。

        5.大力提高基层医疗卫生服务能力。通过政府举办或购买服务等方式，科学布局基层医疗卫生机构，合理划分服务区域，加强标准化建设，实现城乡居民全覆盖。

        （1）加强基层医疗卫生机构标准化建设。全区每个乡镇至少有1所政府举办的标准化乡镇卫生院，每个行政村至少有1所政府或集体举办的标准化村卫生室。基本医疗卫生服务功能到位，内部各功能区域划分相对清晰，服务流程顺畅，满足防病、治病功能要求。落实预防为主、防治结合的卫生工作方针的新路径，建立以降低传染病、地方病的发病率、病死率，降低孕产妇和婴幼儿死亡率，提高慢性病有效管理和规范治疗率为主要指标的考核制度。自治区建立乡镇卫生院评审、评价制度，通过三年时间，使80%的乡镇卫生院达到一级医院的服务及技术标准。

        （2）通过组建医疗联合体、对口支援、医师多点执业等方式，鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业，或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，加强二级以上医院与基层医疗卫生机构用药衔接，满足患者需求。强化乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。提升基层医疗卫生机构中医民族医药服务能力和医疗康复服务能力，加强中医民族医药特色诊疗区建设，推广中医民族医药综合服务模式，充分发挥中医民族医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。通过上述措施，使基层医疗卫生机构能够向附近居民提供包括对常见病、多发病一般诊疗，对高血压、糖尿病、心脑血管疾病等诊断明确、病情稳定的慢性病治疗、康复、护理、复查、随访，对肿瘤、慢性肾病等大病及各类疑难、复杂、危重病症及时发现并转诊在内的各项基本医疗卫生服务。

        6.坚持开展对口支援工作，形成长效机制。充分发挥城市支援农村，援疆省市和军队卫生援疆的帮扶作用，实现三级医院支持县医院全覆盖，二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院全覆盖，推进乡村一体化建设。通过医疗联合体、委托经营管理等模式，探索建立县带乡、乡管村，县、乡、村三位一体的利益共同体机制建设。

        7.整合推进区域医疗资源共享。加强医疗质量控制，整合二级以上医院现有的检查检验、消毒供应中心等资源，向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放。探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，实现区域资源共享。在保证医疗质量并符合诊疗规范的前提下鼓励检验检查结果互认，避免不必要的重复性检查，以减轻患者负担。

        8.加快推进医疗卫生信息化建设。加快全民健康保障信息化工程建设，建立区域性医疗卫生信息平台，实现电子健康档案和电子病历的连续记录以及不同级别、不同类别医疗机构之间的信息共享，确保转诊信息畅通。提升远程医疗服务能力，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率，鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断、远程培训等服务，鼓励有条件的地区探索“基层检查、上级诊断”的有效模式。促进跨地域、跨机构就诊信息共享。发展基于互联网的医疗卫生服务，充分发挥互联网、大数据等信息技术手段在分级诊疗中的作用。

        （二）多措并举建立健全分级诊疗保障机制。

        1.完善医疗资源规划与配置。强化区域卫生规划和医疗机构设置规划在医疗资源配置方面的引导和约束作用。制定不同级别、不同类别医疗机构服务能力标准，通过行政管理、财政投入、绩效考核、医保支付等激励约束措施，引导各级各类医疗机构落实功能定位。重点控制三级医院数量和单体规模，建立以病种结构、服务辐射范围、功能任务落实情况、人才培养任务、工作效率等为核心的公立医院床位调控机制及新建、扩建审批依据，严控医院床位规模不合理扩张。三级医院重点发挥在医学科学、技术创新和人才培养等方面的引领作用，逐步减少常见病、多发病复诊和诊断明确、病情稳定的慢性病等普通门诊，提高运行效率。对基层中医民族医药服务能力不足及薄弱地区的中医民族医医院可区别对待。支持慢性病医疗机构发展，鼓励医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构。

        2.建立基层签约服务制度。通过政策引导，推进居民或家庭自愿与签约医生团队签订服务协议。签约医生团队由二级以上医院医师与基层医疗卫生机构的医务人员组成，探索尝试个体诊所开展签约服务。签约服务以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群。根据健康人群、高危人群、患病人群和疾病恢复期人群的不同需求，提供有针对性、防治结合的全程健康管理服务。明确签约服务内容和签约条件，确定双方责任、权利、义务及其他有关事项。根据服务半径和服务人口，合理划分签约医生团队责任区域，实行网格化管理。签约医生团队负责提供约定的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。建立基于全面预算管理和家庭医生签约服务的绩效考核机制。规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制。探索签约服务费用由医保基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决。签约医生或签约医生团队向签约居民提供约定的基本医疗卫生服务，除按规定收取签约服务费外，不得另行收取其他费用。探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。探索多种形式满足患者用药需求，例如允许基层医疗机构在国家基本药物目录和我区增补目录外、医保目录内选择配备不超过原目录15%的药品；对于转诊回到基层的慢性病患者可以延续上级医疗机构长期用药医嘱或者由签约医生开具慢性病长期药品处方，签约且纳入慢病管理的患者可单次满足治疗药物1个月用量，退休参保人员或具有特殊情况人员可调整为2个月用量。

        3.推进医保支付制度改革。按照分级诊疗工作要求，及时调整完善医保政策。发挥各类医疗保险对医疗服务供需双方的引导作用和对医疗费用的控制作用。推进医保支付方式改革，建立医保基金预算管理机制，在总额控制的基础上，探索按病种付费，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，引导医院控制成本、规范诊疗行为、提高服务质量；探索对基层医疗卫生机构按健康管理人头、就诊人头、慢性病管理人头等打包付费，继续完善居民医保门诊统筹等相关政策。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，试点进一步拉大不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构就诊的医保支付比例和起付线标准差距。提高基层医疗卫生机构医保支付比例，对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线，对于没有按照程序就医的，应当降低报销比例或不予报销医药费用，并逐步形成未经转诊不予报销的制度，促进患者有序流动。将符合条件的基层医疗卫生机构按规定纳入基本医疗保险服务协议管理范围。

        4.健全医疗服务价格形成机制。合理制定和调整医疗服务价格，对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效的激励引导。根据价格总体水平调控情况，按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，在降低药品和医用耗材费用、大型医用设备检查治疗价格的基础上，提高体现医务人员技术劳务价值的项目价格。理顺医疗服务比价关系，建立医疗服务价格动态调整机制。

        5.建立完善利益分配机制。通过改革医保支付方式、加强费用控制等手段，引导二级以上医院向下转诊诊断明确、病情稳定的慢性病患者，主动承担疑难复杂疾病患者诊疗服务。完善基层医疗卫生机构绩效工资分配机制，向签约服务的医务人员倾斜。

        6.构建医疗卫生机构分工协作机制。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索建立包括医疗联合体、对口支援在内的多种分工协作模式，完善管理运行机制。上级医院对转诊患者要预留“两个50%”的专家号源（即50%的专家号源、预约期前50%的时段），要实行“一免三优先”（免挂号费、优先安排门诊接诊、优先安排检查、优先安排住院），尤其是对急、危、疑难、重症转诊患者要建立快速处置通道，让转诊患者享受到连续、快速、优质的医疗服务。鼓励上级医院出具药物治疗方案，在下级医院或者基层医疗卫生机构实施治疗。对需要住院治疗的急危重症患者、手术患者，通过制定和落实入、出院标准和双向转诊原则，实现各级医疗机构之间的顺畅转诊。基层医疗卫生机构可以与二级以上医院、慢性病医疗机构等协同，为慢性病、老年病等患者提供老年护理、家庭护理、社区护理、互助护理、家庭病床、医疗康复等服务。各地（州、市）按照试点先行的原则，选择试点县（市、区）逐步推进的方式开展分级诊疗、双向转诊工作。各级各类医疗机构要制定专人或部门具体负责双向转诊的各项工作，充分发挥不同举办主体医疗机构在分工协作机制中的作用；要根据自身条件，以方便患者合理化就医为原则，组建医疗联合体，医疗联合体内签订转诊协议，制定相应管理办法，将转诊制度同医保制度相衔接。

        7.加强医疗服务行为监管。各级卫生计生行政部门要进一步完善医疗服务行为和医疗质量安全的监管机制，指导医疗机构加强医疗质量安全管理，建立并完善上下级医院质量控制的会商制度，发挥自治区各临床专业质控中心的质量控制评价和指导、人员培训作用，建立地（州、市）级质控队伍，将医疗服务质控延伸到县级医疗机构并逐步覆盖至乡一级。

        三、做好组织实施

        （一）加强组织领导。

        分级诊疗工作涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，各地、各部门要高度重视，本着坚持不懈、持之以恒的原则，切实加强组织领导，将其作为核心任务纳入深化医药卫生体制改革工作的总体安排，建立相关协调机制，明确任务分工，结合本地实际，研究制定切实可行的实施方案。

        （二）明确部门职责。

        相关部门要按照深化医药卫生体制改革要求明确责任，加大工作力度，抓好贯彻落实。卫生计生行政部门（含中医民族医药管理部门）要加强对医疗机构规划、设置、审批和医疗服务行为监管，明确双向转诊制度，优化转诊流程，完善新型农村合作医疗制度支付政策，指导各质量控制机构和相关学（协）会发挥作用，制定完善相关疾病诊疗指南和临床路径。发展改革（价格）部门要完善医疗服务价格政策，落实分级定价措施。人力资源社会保障部门要完善基本医疗保险支付政策，完善绩效工资分配机制，落实和创新有利于人才向基层流动的政策和措施。财政部门要落实财政补助政策。其他有关部门要按照职责分工，及时出台配套政策，抓好贯彻落实。各级各类医疗机构要设立或指定部门具体负责双向转诊工作。

        （三）坚持试点先行。

        各级政府要根据本实施意见，结合本地实际，选择试点县、市和医疗机构以多种形式积极稳妥推进分级诊疗试点工作。自2015年起，自治区公立医院改革试点城市要开展分级诊疗试点，鼓励有条件的地（州、市）开展分级诊疗工作试点。以高血压、糖尿病、肿瘤、心脑血管疾病等慢性病为突破口，开展分级诊疗试点工作，2015年重点做好高血压、糖尿病分级诊疗试点工作。探索结核病等慢性传染病分级诊疗和患者综合管理服务模式。

        （四）加强宣传培训。

        开展针对行政管理人员和医务人员的政策培训，把建立分级诊疗制度作为履行社会责任、促进事业发展的必然要求，进一步统一思想、凝聚共识，增强主动性，提高积极性。通过各种新闻媒介，采取群众易于接受的方式，广泛宣传疾病防治知识，加强宣传分级诊疗工作各项政策措施，促进患者树立科学就医理念，改变就医观念习惯，合理选择就诊医疗机构，就近、优先选择基层医疗卫生机构就诊。

        附件：分级诊疗试点工作考核评价标准

2016年1月12日