江西省人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见

江西省人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见

赣府厅发[2013]20号

2013年9月12日

各市、县（区）人民政府，省政府各部门：

　　巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，是“十二五”期间深化医药卫生体制改革的重点。为贯彻落实《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发[2013]14号），进一步深化改革，扩大医改成果，经省政府同意，现就巩固完善基本药物制度和基层运行新机制提出以下实施意见。

　　一、完善基本药物采购和配送
　　（一）稳固基本药物集中采购机制。坚持基本药物以省为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度。对经多次采购价格基本稳定的基本药物，按照国家统一定价全省集中采购；对价格低廉、疗效确切、性价比高的基本药物，采取邀请招标、询价采购等方式进行全省集中采购；对独家生产的基本药物，探索以省为单位，根据采购数量、区域配送条件等，直接与生产企业议定采购数量和价格；对少数基层必需但用量小、市场供应短缺的基本药物，采取招标定点生产等方式确保供应。
　　基本药物采购遵循质量优先、价格合理的原则。完善“双信封”评价办法，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版）》（GMP）认证作为质量评价的重要指标，适当增加国家专利、国家奖项、药品质量、生产企业的服务和信誉等的评分权重。对竞标价格明显偏低的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。
　　建立健全全省短缺药品综合信息服务平台，动态发布短缺药品使用、生产经营、储存情况。建立常态化短缺药品储备调用机制，保障短缺药品供应。健全基本药物采购使用管理系统，建立基本药物采购数据库，动态掌握全国各省中标价、全省基本药物采购以及药店零售价情况。完善全省“阳光医药”网上监察系统建设，加强对药品的招标、采购、配送、使用和回款等全过程的动态实时监察。
　　（二）保障基本药物供应配送和资金支付。健全基本药物配送管理制度，明确基本药物生产企业、配送企业、医疗机构和采购单位的责任及义务。基本药物配送原则上由中标生产企业直接配送或自行委托药品批发企业配送。支持邮政等物流企业在符合规定的条件下参与药品配送。做好偏远、交通不便地区的药品配送服务。
　　基层医疗卫生机构基本药物货款统一结算，省卫生厅负责监督基本药物货款支付情况，确保货款及时足额支付。严厉查处拖延付款行为，并向社会公布。
　　（三）定期调整省级基本药物增补目录。省人民政府统一增补省级基本药物目录，各市、县（区）和基层医疗卫生机构不得自行增补目录外药品品种。按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重、临床首选的原则，结合实际使用情况，原则上每三年对省级基本药物增补目录调整完善一次。充分考虑基层常见病、慢性病与二级及二级以上医疗机构用药的衔接等问题。省级增补目录品种按规定执行国家基本药物政策。
　　（四）严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购过程中提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价、不按合同规定及时配送或供应质量不达标药品，以及向采购机构、医疗机构、个人进行贿赂或变相贿赂的企业，列入不良记录名单，依照有关法律法规严肃查处，并向社会公布。对违反法律法规被司法机关及行政机关查处的药品生产经营企业，两年内不得参与全省药品招标采购。对不能保障临床常用、必需的基本药物品种供应的中标企业，按照国家规定取消该企业所有产品在省医药采购平台的投标采购资格。

　　二、加强基本药物使用和监管
　　（五）规范使用基本药物。社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生室根据自身功能定位，从国家基本药物目录和省级基本药物增补目录中合理选择配备和使用药品。加强基层医务人员基本药物知识培训，建立基本药物处方点评制度和价格公示制度，将基本药物学习培训、规范使用等情况纳入医务人员考核内容，考核结果与竞聘上岗、晋升职称、年终考核、绩效工资挂钩，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。完善药品储存设施，建立药品养护和保管制度。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯。
　　（六）鼓励使用基本药物。积极推动各级各类医疗卫生机构全面配备和优先使用基本药物。在没有政府办基层医疗卫生机构的社区，采取政府购买服务的方式落实基本药物制度，确保每个社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。政府购买服务的范围、内容等，由各地结合实际确定。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医疗保险定点医疗机构管理范畴，对其为参保人员提供的医疗服务按规定给予补偿。农垦、林业等系统和国有企事业单位（含公立医院）所属基层医疗卫生机构实施基本药物制度，可参照执行政府办基层医疗卫生机构政策，具体办法另行制定。
　　（七）加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物研究、生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行从生产出厂到使用全程电子监管和全品种抽验覆盖，对重点品种加大监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。对中标价格明显低于药品成本价格的基本药物品种，重点跟踪检查。严格基本药物上市审批。

　　三、深化基层综合改革
　　（八）深化编制和人事改革。以县（市、区）为单位，综合考虑服务人口、地理交通状况、工作任务等因素，在乡镇卫生院、社区卫生服务机构的核定编制总量内，由县（市、区）机构编制部门会同卫生部门每两年实行一次动态调整。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制。对未聘人员采取多途径妥善安置。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。
　　（九）强化考核管理。采取“双考核、双挂钩”的管理模式，对医疗机构进行考核，原则上每半年一次；医疗机构对医务人员进行考核，原则上每月一次。将规范医疗服务行为、服务质量数量、基本药物使用率、自费项目控制率、执行医疗保险政策标准、刷卡即时结算、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为主要考核内容。依托信息化手段，强化量化考核、效果考核。考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付及个人收入挂钩。
　　（十）实行目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
　　（十一）提高人员待遇。在核定收支、核定补助不变提前下，基层医疗卫生机构通过合理收入取得的利润，50%用于事业发展，50%用于发放绩效工资。在平稳实施绩效工资的基础上，各地可从实际出发，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距。在具体操作中，基础性绩效工资和奖励性绩效工资分配比重，可按5∶5、4∶6或3∶7等调整试行。坚持多劳多得、优绩优酬，收入分配重点向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，各地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜；对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，按规定落实津补贴政策；对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家规定给予奖励。
　　（十二）落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设支出由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休经费）、培训和招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
　　（十三）完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。省财政已建立基本药物制度实施后对基层医疗卫生机构的经常性补助机制，并将经常性补助纳入财政预算，各市、县（区）要统筹使用中央、省财政补助资金，落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，将经常性收支差额补助纳入财政预算并及时足额落实到位。加大对困难地区财政转移支付力度。鼓励各地探索按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。
　　（十四）保障基本公共卫生服务项目经费。各级财政和卫生部门要确保基本公共卫生服务经费及时足额落实到位，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费先预拨后考核结算，并随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务由财政按照服务成本核定补助。
　　（十五）全面实施一般诊疗费。各地要按照省发改委、省卫生厅《关于制定我省基层医疗卫生机构一般诊疗费收费标准的通知》（赣发改收费字[2011]2444号）要求，继续实施一般诊疗费政策。严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付。
　　（十六）发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围。全省乡、村两级医疗机构新农合均实行门诊统筹，不再设立家庭账户。乡、村级定点医疗机构门诊费用补偿比例为65%，各统筹地区可根据情况上下浮动5%，以户为单位全年封顶，人均补偿限额不低于当年农民个人缴费标准的1.2倍。新农合门诊统筹实行总额预付。
　　医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务。采取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。推进医保支付方式改革，逐步建立激励与约束并重的支付制度。

　　四、进一步提升基层医疗卫生服务能力
　　（十七）明确基本功能。基层医疗卫生机构以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物，综合提供公共卫生和基本医疗服务。各地要根据基层医疗卫生机构的功能定位，合理确定诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置。乡镇卫生院受县级卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。
　　（十八）支持标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，进一步优化布局，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划和建设。政府负责在每个乡镇办好一所卫生院。坚持政府主导，原则上每个街道办事处或3-10万居民设置1所社区卫生服务中心。
　　“十二五”期间，按照填平补齐的原则，继续加大对基层医疗卫生机构标准化建设投入。优先支持赣南等原中央苏区、罗霄山连片特困地区以及其他国家级贫困县的乡镇卫生院、村卫生室建设，社区卫生服务空白点基础设施建设，乡镇卫生院职工周转房建设，确保到2015年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。
　　实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医药综合服务区、中医科和中药房标准化建设，到2015年，95%以上的社区卫生服务中心、90%以上的乡镇卫生院、70%以上的社区卫生服务站、65%以上的村卫生室能够提供中医药服务。
　　（十九）加强人才培养。加快推进全科医生制度，加强全科医学培养基地建设，实施全科医生规范化和农村地区助理全科医生培训。加强全科医学师资培训，培训一支数量适宜的全科医学师资队伍。继续做好全科医生转岗培训、农村定向医学生免费培养，实施全科医生特岗项目，确保到2015年实现基层医疗卫生机构配备1-2名全科医生的目标。
　　鼓励高校医学毕业生到农村基层服务，志愿到乡镇卫生院工作3年及以上的高校医学毕业生，其学费（助学贷款）由国家补助（代偿）。加大对农村医务人员的继续教育，加强中医药知识与技能培训，每5年对乡镇卫生院人员进行一次全员岗位培训，培训结果作为岗位聘用与绩效考核的重要内容。严格执行城市医院、疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计一年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。
　　（二十）转变服务模式。鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，积极推进执业方式和服务模式改革试点。推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度，2013年力争基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例达到60%以上。逐步推行全科医生团队签约服务，全面推开乡村医生签约服务，到2014年底，乡村医生签约服务实现全省全覆盖。到2015年，以65岁以上老年人、0-6岁儿童、孕产妇、慢性病患者为重点，全科医生签约覆盖率力争达50%。
　　（二十一）推进信息化建设。加快省、市、县三级卫生信息平台建设，逐步覆盖所有乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室，涵盖基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等内容，统一技术规范和标准。逐步实现基层医疗卫生机构与区域内医疗机构、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，资源共享。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，全面提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。
　　（二十二）积极做好化解债务工作。省财政加大对基层医疗卫生机构化解债务工作的资金支持力度。各地要多渠道筹措落实化债资金，按时完成债务化解工作。
　　（二十三）进一步提高村卫生室服务水平。采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设和设备购置，确保每个行政村都建有标准化村卫生室。自国家启动乡村全科执业助理医师考试以后，所有乡村医生参加乡村全科执业助理医师统考，力争到2020年所有乡村医生取得执业助理医师资格。县级卫生部门负责按照配备标准组织辖区乡村医生竞聘上岗、调配使用和管理。制定乡村医生培养规划，采取统一选派乡村医生到县级医疗机构或当地医学院校免费培训等方式，提升队伍素质。
　　（二十四）不断完善村级卫生服务管理。强化县级卫生部门的主体责任，因地制宜推进乡村卫生服务一体化管理，重点加强村卫生室的业务指导、督促检查、绩效考核等规范管理。研究建立医疗风险救助机制实施办法，降低乡村医生执业风险。探索建立在全省乡镇卫生院公开招聘专业技术人员中，优先招聘具备执业（助理）医师资格乡村医生的机制。
　　（二十五）全面落实乡村医生补偿政策。40%的基本公共卫生服务任务落实到村卫生室，80%的服务经费按月拨付给乡村医生，20%的服务经费根据绩效考核结果发放。将村卫生室新农合门诊统筹一般诊疗费标准提高到9元，其中新农合基金支付8元，患者个人自付1元。乡村医生根据实际需要为辖区居民提供个性化的基本医疗卫生服务，可按国家有关规定收取合理费用。省财政已建立村卫生室实施基本药物制度补助机制，地方各级财政要采取定额补助的方式给予专项补助，财政补助总体水平与当地村干部的补助标准相衔接。鼓励各地进一步提高对在偏远、艰苦和人口稀少地区执业的乡村医生补助水平，多渠道保障村医收入。严禁截留、挪用村医各项补助资金。
　　（二十六）切实解决乡村医生养老问题。继续实行乡村医生养老生活补贴制度，有条件的地方可适当提高补助标准，补助水平与当地村干部养老保障水平相衔接。与乡镇卫生院、村卫生室等建立或形成事实劳动关系的注册乡村医生，应按规定参加基本养老保险，由用人单位和乡村医生个人共同缴纳基本养老保险费；其他乡村医生，可按灵活就业人员身份参加职工基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费，有条件的地方政府可给予适当补贴。

　　五、加强基层医疗卫生服务监管
　　（二十七）加强卫生行业监管。县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，建立日常巡查制度，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按照规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各地要设立监督举报电话，加强社会监督。
　　（二十八）推行院（中心）务公开。基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。
　　（二十九）发挥医保和价格的监督制约作用。医保经办机构要对医疗服务行为和费用实行实时监控，充分发挥医保合理控制费用和医疗服务质量的作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。
　　（三十）加强医德医风建设。建立诚信制度和医务人员医德医风档案。重视对基层医务人员的人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。

　　六、组织实施
　　（三十一）严格落实责任。各地要把巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，作为当前深化基层医改的一项重要工作，结合实际尽快制定本地区实施方案，并报省医改办、省卫生厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅备案。各有关部门要严格落实责任制，抓紧研究出台相关配套文件，完善改革体系，确保各项工作扎实推进。
　　（三十二）加强督查指导。各地要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理，加强统筹协调推进力度。各有关部门要督促指导各地工作，推动改革任务有效落实。省医改办要会同有关部门定期开展督导检查，及时通报进展情况，对工作滞后的进行约谈，确保各项政策落到实处。
　　（三十三）加强宣教培训。做好基层医改政策的宣传解读，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，积极营造改革的良好氛围。广泛开展对从事医改的各级领导干部和基层医务人员的政策培训，不断提高基层医改政策理论水平，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。