江西省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见

江西省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见

赣府厅发[2015]82号

2015年12月30日

各市、县（区）政府、省政府各部门：

　　建立分级诊疗制度，是深化医药卫生体制改革的重要内容，是合理配置医疗资源、促进基本医疗卫生服务均等化的重要举措，对于促进医药卫生事业长远健康发展、解决群众看病就医问题、提高人民健康水平具有重要意义。根据《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发[2015]70号）和《江西省人民政府办公厅关于印发2015年全省深化医药卫生体制改革下步工作要点的通知》（赣府厅字[2015]90号）等要求，现就加快推进全省分级诊疗制度建设提出如下实施意见。

　　一、目标任务和基本原则
　　（一）目标任务
　　到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成，优质医疗资源有序有效下沉，以全科医生为重点的基层医疗卫生人才队伍建设得到加强，城市全科医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上，居民续约率达到85%以上。医疗资源利用效率和整体效益进一步提高，力争县域内就诊率提高到90%左右，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达到65%以上，就医秩序更加合理规范。
　　到2020年，逐步将签约服务扩大到全体人群，使每个家庭都拥有1名全科医生，分级诊疗服务能力全面提升，保障机制不断健全，布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系基本构建，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式逐步形成，基本建立符合省情的分级诊疗制度。
　　（二）基本原则
　　--基层首诊。坚持群众自愿、政策引导，鼓励并逐步规范常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构为患者提供转诊服务。
　　--双向转诊。坚持科学就医、方便群众、提高效率，完善双向转诊程序，建立健全转诊指导目录，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间的有序转诊。
　　--急慢分治。明确和落实各级各类医疗机构急慢病诊疗服务功能，完善治疗-康复-长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务。急危重症患者可以直接到二级以上医院就诊。
　　--上下联动。引导不同级别、不同类别医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，以促进优质医疗资源下沉为重点，推动医疗资源合理配置和纵向流动。

　　二、重点工作任务
　　（一）明确各级各类医疗机构诊疗服务功能。城市三级医院主要提供急危重症和疑难复杂疾病的诊疗服务；城市三级中医医院充分利用中医药技术方法和现代科学技术，提供急危重症和疑难复杂疾病的中医诊疗服务和中医优势病种的中医门诊诊疗服务。城市二级医院主要接收三级医院转诊的急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者。县级医院主要提供县域内常见病、多发病诊疗，以及急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等（以下统称慢性病医疗机构）为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。
　　（二）加强基层医疗卫生人才队伍建设。加强和规范全科医生培养，通过基层在岗医师转岗培训、全科医生定向培养、提升基层在岗医师学历层次、住院医师培训等方式，多渠道培养全科医生，逐步向全科医生规范化培养过渡，实现城乡每万名居民有2名以上合格的全科医生，每个乡镇拥有1名全科医生、每个家庭拥有1名合格的家庭医生。加强全科医生规范化培养基地建设和管理。规范培养内容和方法，提高全科医生的基本医疗和公共卫生服务能力，发挥全科医生的居民健康“守门人”作用。建立全科医生激励机制。在绩效工资分配、岗位设置、职称晋升、教育培训等方面向全科医生倾斜。加强儿科、精神科、康复治疗师、护理人员等专业人员培养，满足人民群众多层次、多样化健康服务需求。探索建立城市医院、县级医院新进人员在完成住院医师规范化培训后到基层医疗卫生机构工作制度。探索“县乡一体化”管理制度改革，鼓励有条件的地方实行区域内编制总量管理，统筹调剂使用。
　　（三）大力提高基层医疗卫生服务能力。通过政府举办或购买服务等方式，科学布局基层医疗卫生机构，合理划分服务区域，实现城乡居民全覆盖。加强基层医疗机构标准化建设，强化乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。通过组建医疗联合体、三级医院接管基层医院、对口支援、医师多点执业等方式，鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业，或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，允许部分基层医疗卫生机构在医保、新农合药品报销目录中配备一定比例的非基本药物，实行零差率销售，并加强二级以上医院与基层医疗卫生机构用药衔接，满足慢性病和恢复期转诊患者需求。大力推进社会办医，简化个体行医准入审批程序，鼓励符合条件的医师开办个体诊所，就地就近为基层群众服务。提升基层医疗卫生机构中医药服务能力和医疗康复服务能力，加强中医药特色诊疗区建设，推广中医药综合服务模式，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。
　　（四）全面提升县级公立医院综合能力。根据服务人口、疾病谱、诊疗需求等因素，合理确定县级公立医院数量和规模。制定县级公立医院重点专科发展规划，按照“填平补齐”原则，重点加强县域内常见病、多发病相关专业，以及传染病、精神病、急诊急救、重症医学、肾脏内科（血液透析）、妇产科、儿科、中医、康复等临床专科建设，提升县级公立医院综合服务能力。制定基层医疗卫生机构适宜技术推广意见，在具备能力和保障安全的前提下，适当放开县级公立医院开展医疗技术临床应用限制。鼓励各地根据实际，制定采用适宜技术的临床路径，提高县域内常见病、多发病、部分急危重症和疑难复杂疾病的诊疗能力。县级中医医院同时重点加强内科、外科、妇科、儿科、针灸、推拿、骨伤、肿瘤等中医特色专科和临床薄弱专科、医技科室建设，提高中医优势病种诊疗能力和综合服务能力。
　　（五）整合推进区域医疗资源共享。整合二级以上医院现有的检查检验、消毒供应中心等资源，向基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构开放。探索设置独立的区域医学检验机构、病理诊断机构、医学影像检查机构、消毒供应机构和血液净化机构，实现区域资源共享。加强医疗质量控制，推进同级医疗机构间以及医疗机构与独立检查检验机构间检查检验结果互认。
　　（六）加快推进医疗卫生信息化建设。加快全民健康保障信息化工程建设，建立区域性医疗卫生信息平台和统一的分级诊疗服务信息管理平台，实现电子健康档案和电子病历的连续记录以及不同级别、不同类别医疗机构之间的信息共享，确保转诊信息畅通。制定全省远程医疗发展规划，建设连接省、市、县级医院的远程医疗系统，提升远程医疗服务能力，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率，鼓励二、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电图诊断、远程培训等服务，鼓励有条件的地方探索“基层检查、上级诊断”的有效模式。促进跨地域、跨机构就诊信息共享。发展基于互联网的医疗卫生服务，充分发挥互联网、大数据等信息技术手段在分级诊疗中的作用。
　　（七）完善医疗资源合理配置机制。根据《江西省医疗卫生服务体系规划（2015-2020年）》，构建布局合理、规模适宜、结构优化、功能完善、分级分工、运行高效的医疗卫生服务体系。制定不同级别、不同类别医疗机构服务能力标准，通过行政管理、财政投入、绩效考核、医保支付等激励约束措施，引导各级各类医疗机构落实功能定位。重点控制三级综合医院数量和规模，建立以病种结构、服务辐射范围、功能任务完成情况、人才培养、工作效率为核心的公立医院床位调控机制，严控医院床位规模不合理扩张。加强区域医疗中心建设。加快推进疾病诊断相关分组（DRGs）的医院绩效网络建设和评价工作，促进不同医疗机构功能定位。三级医院重点发挥在医学科学、技术创新和人才培养等方面的引领作用，逐步减少常见病、多发病复诊和诊断明确、病情稳定的慢性病等普通门诊，促进普通门诊向专科化方向发展，同时分流慢性病患者，缩短平均住院日，提高运行效率。对基层中医药服务能力不足及薄弱地区的中医医院应区别对待。支持慢性病医疗机构发展，鼓励医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构。
　　（八）建立健全双向转诊机制。合理界定各级医疗机构诊疗范围，明确县乡两级医疗机构分级诊疗病种，建立以覆盖主要常见病、多发病为重点的双向转诊标准。完善双向转诊管理制度和工作流程，规范双向转诊程序。县级公立医院、城市二级公立医院和同等级的其他医院为基层首诊医院，基层医疗卫生机构上转患者须经县级公立医院、城市二级公立医院和同等级的其他医院审核认定。建立转诊绿色通道，畅通基层医疗卫生机构预约大型医院门诊号源和疑难重症转诊患者快速入院渠道，优先预约、优先收治基层转诊患者，并逐步扩大基层预约转诊的门诊比例。对需要采取紧急措施的急危重症患者、急诊患者和术后复诊患者，以及65岁以上老年人、5岁以下婴幼儿、孕产妇、精神病、重大传染病、急性感染性疾病患者、居住地和医保统筹地区分离等情况，可就近选择具有相应技术能力的医疗机构就诊。同时要着力解决大型医院向下转诊患者困难的问题，将诊断明确、病情稳定、符合条件的患者及时向下转诊，并提供下转患者在院期间的诊治信息和后续治疗方案。
　　（九）建立基层签约服务制度。完善社区（乡、村）医生与居民或家庭签约服务的实施意见，通过政策引导，推进居民或家庭自愿与签约医生团队签订长期稳定的服务协议。签约医生团队由二级以上医院医师与基层医疗卫生机构的医务人员组成，探索个体诊所开展签约服务。签约服务以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群。明确签约服务内容和签约条件，确定双方责任、权利、义务及其他有关事项。根据服务半径和服务人口，合理划分签约医生团队责任区域，实行网格化管理。签约医生团队负责提供约定的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。规范签约服务收费，完善签约服务激励约束机制。签约服务费用主要由医保基金、签约居民付费和基本公共卫生服务经费等渠道解决。签约医生或签约医生团队向签约居民提供约定的基本医疗卫生服务，除按规定收取签约服务费外，不得另行收取其他费用。探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务形式，满足居民多层次服务需求。慢性病患者可以由签约医生开具慢性病长期药品处方，探索多种形式满足患者用药需求。
　　（十）推进医保支付制度改革。按照分级诊疗工作要求，及时调整完善医保政策。发挥各类医疗保险对医疗服务供需双方的引导作用和对医疗费用的控制作用。推进医保支付方式改革，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索基层医疗卫生机构慢性病患者按人头打包付费。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，适当提高基层医疗卫生机构报销比例。将符合条件的基层医疗卫生机构和慢性病医疗机构按规定纳入基本医疗保险定点范围。
　　（十一）健全医疗服务价格形成机制。合理制定和调整医疗服务价格，对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效的激励引导。根据价格总体水平调控情况，按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，在取消药品加成、降低药品和医用耗材费用、大型医用设备检查治疗价格的基础上，对医疗服务价格进行结构性调整，提高体现医务人员技术劳务价值的项目价格，探索建立差别化价格政策，进一步拉开不同等级医疗机构间的价格梯度，理顺医疗服务比价关系，建立医疗服务价格动态调整机制，引导患者合理就医。
　　（十二）建立完善利益分配机制。通过改革医保支付方式、加强费用控制等手段，引导二级以上医院向下转诊诊断明确、病情稳定的慢性病患者，主动承担疑难复杂疾病患者诊疗服务。完善基层医疗卫生机构绩效工资分配机制，在核定年度绩效工资总量的基础上，基层医疗卫生机构收支结余的50%用于事业发展，50%作为奖励性绩效工资增量考核发放，纳入绩效工资总量追加。基层医疗卫生机构绩效工资内部分配，向全科医生等承担临床一线任务的人员倾斜。
　　（十三）构建医疗卫生机构分工协作机制。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索建立包括医疗联合体、对口支援在内的多种分工协作模式，完善管理运行机制，实现城市医院的管理、人才、资源、技术和信息向下延伸，形成相对稳定、紧密衔接的双向转诊渠道。鼓励上级医院出具药物治疗方案，在下级医院或者基层医疗卫生机构实施治疗。对需要住院治疗的急危重症患者、手术患者，通过制定和落实入、出院标准和双向转诊原则，实现各级医疗机构之间的顺畅转诊。基层医疗卫生机构可以与二级以上医院、慢性病医疗机构等协同，为慢性病、老年病等患者提供老年护理、家庭护理、社区护理、互助护理、家庭病床、医疗康复等服务。充分发挥不同举办主体医疗机构在分工协作机制中的作用。
　　（十四）健全分级诊疗监管机制。制定分级诊疗制度监督考核办法，加强对各级医疗机构的监督检查，建立分级诊疗执行情况定期通报制度。凡医保定点机构不遵守分级诊疗和转诊转院程序、不履行转诊告知义务，导致参保对象未及时办理转诊手续或违反转诊程序，予以通报批评。情节严重的，对该医疗机构进行降级处理。

　　三、保障措施
　　（一）加强组织领导。分级诊疗工作涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，各地、各有关部门要将其作为核心任务纳入深化医改工作的总体安排，建立相关协调机制，明确任务分工，结合本地实际，抓紧研究制定切实可行的实施方案，明确时间表、路线图，确保改革任务和措施落到实处。
　　（二）明确部门职责。卫生计生部门要加强对医疗机构规划、设置、审批和医疗服务行为的监管，明确双向转诊制度，优化转诊流程，牵头制定常见疾病入、出院和双向转诊标准，完善新型农村合作医疗制度支付政策，指导相关学（协）会制定完善相关疾病诊疗指南和临床路径。发改部门要完善医药价格政策，落实分级定价措施。财政部门要落实财政补助政策。人社部门要加强监管，完善医保支付政策，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。其他有关部门要按照职责分工，及时出台配套政策，抓好贯彻落实。医改办要建立协作会商机制，加强与有关部门间的沟通协调，及时协调解决工作推进过程中的具体问题。
　　（三）稳妥推进试点。各地要坚持从实际出发，因地制宜，以多种形式推进分级诊疗试点工作。2016年，所有公立医院改革试点城市和县级公立医院综合改革的县（市）要以高血压、糖尿病等慢性病为突破口，开展分级诊疗试点工作。探索结核病等慢性传染病分级诊疗和患者综合管理服务模式。省卫生计生委要会同有关部门对分级诊疗试点工作进行指导，及时总结经验并通报进展情况。
　　（四）加强宣传培训。广泛宣传疾病防治知识，促进患者树立科学就医理念，引导群众提高对基层医疗卫生机构和分级诊疗的认知度和认可度，改变就医观念和习惯，合理选择就诊医疗机构。开展针对行政管理人员和医务人员的政策培训，把建立分级诊疗制度作为履行社会责任、促进事业发展的必然要求，进一步统一思想、凝聚共识，增强主动性，提高积极性。
　　（五）严格督导考核。将分级诊疗制度建设纳入医改工作考核和医疗机构的年度目标及院长任期目标管理内容，定期组织督促检查，确保分级诊疗工作落到实处。适时开展对分级诊疗工作的效果评价，及时调整完善分级诊疗制度，持续增强分级诊疗服务实效。建立考核问责机制，对在双向转诊和分级医疗工作做出突出成绩的医疗卫生单位及相关人员按有关规定给予表彰，对工作开展不力的给予通报批评。

　　附表1：部分重点工作任务分工及进度安排表

序号	工作任务	任务分工	时间进度
1	制定实施县级公立医院重点专科发展规划	省卫生计生委、省财政厅	2016年3月底前
2	制定实施基层医疗卫生机构适宜技术推广意见	省卫生计生委	2016年7月底前
3	制定实施全省远程医疗发展规划	省卫生计生委、省财政厅	2016年12月底前
4	制定县乡两级医疗机构分级诊疗病种	省卫生计生委	2016年4月底前
5	制定多发病、常见病双向转诊技术标准	省卫生计生委	2016年9月底前
6	完善双向转管理制度、服务流程	省卫生计生委	2016年4月底前
7	完善社区（乡、村）医生签约服务实施意见	省卫生计生委、省人力资源社会保障厅	2016年5月底前
8	出台分级定价政策	省发展改革委	2016年3月底前
9	制定实施分级诊疗制度监督考核办法	省医改办、省卫生计生委、省人力资源社会保障厅	2016年8月底前
10	加强基层医疗卫生机构能力建设	省卫生计生委	持续推进
11	加强分级诊疗宣传引导	省委宣传部、省卫生计生委	持续推进