吕梁市人民政府办公厅关于印发吕梁市城市公立医院综合改革实施方案的通知

吕梁市人民政府办公厅关于印发吕梁市城市公立医院综合改革实施方案的通知

吕政办发[2017]52号

2017年6月30日

各县（市、区）人民政府，市直各有关单位：

　　《吕梁市城市公立医院综合改革实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

　　吕梁市城市公立医院综合改革实施方案

　　为贯彻落实全国卫生与健康大会精神和《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发[2015]38号），根据《山西省进一步深化医药卫生体制改革的意见》和《山西省全面推开城市公立医院综合改革实施意见》精神，结合我市实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求
　　（一）指导思想。
　　坚持“改革联动、分类指导、积极稳妥、逐步到位”的基本原则，着力探索建立现代医院管理制度的框架和路径，把推进城市公立医院综合改革作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革的出发点和落脚点，正确处理政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，更好地发挥公立医院公益性质和主体作用，着力推动管理体制、运行机制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付、医疗监管等体制机制改革，实现医疗、医保、医药“三医”联动，更好地满足城乡群众基本医疗服务需求。
　　（二）基本目标。
　　1.初步建立政府办医体制。破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。公立医院经营管理自主权有效落实。依法执业、规范服务的水平明显提升。
　　2.初步建立科学合理的补偿机制。以药补医机制全面破除，医疗服务价格比价关系逐步理顺，医保支付方式改革取得突破，差别化财政投入政策进一步完善。医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本地区生产总值增幅相协调。
　　3.初步建立符合行业特点的人事薪酬制度。编制人事制度更加合理，用人机制更加灵活，收入分配机制的激励作用更加积极有效，医务人员技术劳务价值得到合理体现。
　　4.全面推进分级诊疗制度。构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局。充分发挥城市三级医院在分级诊疗中的作用，普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重逐步降低，就医秩序得到改善。
　　5.有效提升医患满意度。医疗行为更加规范，基本医疗服务更加公平可及，就医环境更加安全有序；就医费用负担保持合理水平，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到28%左右；患者和医务人员对公立医院的满意度逐步提升。

　　二、主要任务
　　（一）建立公立医院管理新体制。
　　1.建立高效的政府办医体制。履行政府办医职责，制定公立医院举办、运营、监管三方责任清单，明确各方职责、权利和义务。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。成立由市政府主要领导担任主任，市直有关部门负责人组成的城市公立医院管理委员会，履行政府在公立医院规划布局、功能定位、目标任务、选配班子、绩效考核等方面的领导责任，在公立医院编制、财政投入、价格、薪酬以及运行机制等方面的保障责任，在公立医院人、财、物等重大决策方面的管理责任，在促进医院和医务人员合法合规执业、公立医院经济运行、财务管理、成本费用控制、保障质量安全、落实公益性等方面的监督责任。城市公立医院管理委员会下设办公室，设在市卫生计生委，承担管理委员会日常工作。
　　2.实行分类改革。吕梁市人民医院、汾阳医院实施城市公立医院综合改革。市中医院、市荣军医院、市妇幼计生服务中心和市骨结核专科医院根据医院服务功能、级别分类改革，政府财政重点给予支持。离石区公立医院改革执行县级公立医院综合改革方案。
　　3.完善公立医院法人治理结构。落实公立医院人事管理、岗位设置、内部分配、运营管理等法人自主权。健全院长选拔任用机制，实行院长任期目标考核和问责制，推行院长职业化、专业化建设。院长和分管医疗、科研、教学等相关业务工作的副院长一般从医疗卫生领域选拔。探索取消公立医院行政级别，实行院长公开竞聘。
　　4.提高公立医院精细化管理水平。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。完善医疗质量安全管理制度，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。推进临床路径管理，促进医疗质量持续改进。推进医疗服务模式创新，开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。
　　5.建立以公益性为导向的考核评价机制。完善公立医院绩效考核体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制、依法执业和社会满意度等考核指标，引导公立医院坚持公益性方向。定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。完善第三方机构参与考核评价机制。每年由公立医院管理委员会组织对所属公立医院开展综合绩效考核工作；落实公立医院医疗费用监测公示制度，平均增长幅度控制在10%以下。
　　（二）建立公立医院运行新机制。
　　1.破除以药补医机制。所有市级公立医院全面取消药品加成（中药饮片除外），实行药品零差率销售。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入、政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。取消药品加成后医院减少的收入，80%由医疗服务价格调整补偿，15%由财政或举办主体补偿，5%由医院加强核算、节约运行成本负担。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。力争公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。
　　2.降低药品和医用耗材费用。按照有利于破除以药补医机制、降低药品虚高价格、预防和遏制腐败行为的原则，在省级药品集中招标采购基础上，组建药品集中议价采购管理中心，开展药品市级集中采购价格谈判机制，全面推行药品购销“两票制”，建立配送企业不合格退出制度。实行医用耗材阳光采购，开展高值医用耗材、检验检测试剂和大型医疗设备集中采购。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强合理用药、合理使用耗材、合理检查监管，严控“大处方”。
　　3.落实政府投入责任。市、区政府要落实符合区域卫生规划的公立医院的投入政策，逐年提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，按规定保障公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入。完善政府购买服务机制，足额落实基本公共卫生项目和零差率销售后的财政补偿资金。制定差异化的财政投入政策，对中医院、荣军医院、妇幼计生服务中心等专科医院及相应学科予以倾斜，保障基本运行支出。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。建立新型财政补助机制，强化财政补助与绩效考核结果挂钩。
　　4.理顺医疗服务价格。按照“腾空间、调结构、保衔接”的基本路径，积极稳妥推进医疗服务价格改革，在确保公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担总体不增加的前提下，按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的要求，逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。价格调整重点提高体现医务人员技术劳务价值的诊疗、手术、护理、康复、中医和床位等医疗项目价格，降低大型医用设备检查治疗和检验等价格。通过综合施策，逐步增加医疗服务收入（不含药品、耗材、检查、化验收入）在医院总收入中的比例。要加强医药价格调价前后的价格监督检查，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。
　　（三）强化医保支付和监管作用。
　　1.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算和精细化管理，在医保基金总额预算管理模式下，推行以总额控制、按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合型付费方式，逐步减少按项目付费。不断优化完善医保总额控制相关政策，鼓励实行按疾病诊断相关分组付费方式，逐步将医保支付方式改革覆盖所有医疗机构和医疗服务。在条件成熟时推行按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，控制医疗费用不合理增长。到2017年底前，医保支付方式改革要覆盖全市所有公立医院。加快推进临床路径管理，全市实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。探索医疗联合体内部医保打包付费方式。
　　2.逐步提高保障绩效。逐步提升医保保障水平，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励医疗机构和医务人员使用简便价廉的中医药服务。全面实施城乡居民大病保险，完善大病保险政策，对包括建档立卡贫困人口、五保供养对象和低保对象等在内的城乡贫困人口实行倾斜性支付政策。健全重特大疾病救助和疾病应急救助制度，筑牢医疗保障底线。推进商业健康保险加快发展。建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。
　　（四）推进人事薪酬制度改革。
　　1.推进人事编制制度改革。创新公立医院编制管理方式，完善编制管理办法，在现有编制总量内，合理核定公立医院编制，建立编制动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制、岗位管理制和公开招聘制，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不定人，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，简化专业技术人员招聘程序，对医院紧缺的专业技术人员或高层次人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，公开招聘结果并向相关部门备案。根据公立医院发展需求和人才梯队结构，每年有计划地补充专业技术人才。
　　2.建立符合医疗行业特点的薪酬制度。落实习近平总书记关于“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的指示精神，因地制宜探索建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，在国家和省级出台医疗卫生行业薪酬改革方案前，探索建立公立医院绩效工资总量核定办法，合理确定公立医院薪酬水平，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例，使医务人员薪酬在保持现有水平的基础上实现适度增长。完善绩效工资制度，公立医疗机构在核定的绩效工资总量内根据考核结果自主分配绩效工资，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。医院工资总额与服务质量、数量挂钩，与医疗服务收入（不含药品、耗材收入和大型设备检查收入）占医院总收入比重挂钩，与控制基本医保费用增长挂钩，与控制医院资产负债率挂钩，与群众满意度挂钩，根据考核结果实行动态调整。探索实行院长年薪制和医务人员目标年薪制，探索对关键岗位、高层次卫生人才和多点执业医师等不纳入绩效工资总量、实行协议工资、项目工资等灵活分配方式。充分考虑公立医院医务人员职业特点，适当增加绩效工资总量，用于医务人员延时加班、夜班、值班和上门服务等正常工作时间之外劳动的报酬。
　　（五）科学构建医疗服务体系。
　　1.优化城市公立医院规划布局。结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，科学编制《吕梁市卫生计生事业“十三五”规划》及《医疗机构设置规划（2016-2020年）》。把落实规划作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置的依据，增强规划的约束力。完善中医药服务体系，加强中医院建设，提高中医优势病种诊疗能力和综合服务能力。
　　2.推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，鼓励企业、慈善机构、商业保险机构等社会力量办医，优先支持举办非营利性医疗机构，探索医疗领域政府与社会资本合作（PPP）试点。
　　3.强化各类医疗机构分工协作机制。各级公立医院与基层医疗卫生机构要建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，要加强与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，建立包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，并引导开展有序竞争，推进医疗资源共享和均衡发展。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。探索整合和利用现有资源，建立区域性检验中心和医学影像中心，促进医疗机构之间大型医用设备共建共享。
　　4.加强人才队伍培养，提升服务能力。城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师原则上均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。完善学科发展和科技成果转化机制。加强省内外交流合作。
　　（六）建立分级诊疗制度。
　　1.构建分级诊疗服务模式。按照建立分级诊疗制度的政策要求，通过医疗联合体、对口支援、医疗集团、县乡一体化管理在内的多种分工协作模式，推动城市医疗卫生资源下沉，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。市人民医院、汾阳医院要落实三级公立医院功能定位，收治疑难复杂和危急重症患者，逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。逐步减少市级医院普通门诊服务，提高预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例。2017年，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上。按照对口帮扶要求，市人民医院要负责帮扶指导岚县、兴县、临县、柳林、离石、交口县人民医院；汾阳医院负责帮扶指导方山、交城、中阳、交口、石楼县人民医院。市级公立医院专科医师参与家庭医生签约服务，对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务，建立“1+1+1”的组合签约服务模式。组织开展市级三级医院日间手术试点，探索“手术在医院、康复在社区”模式。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。
　　2.完善双向转诊程序。市级公立医院要设立分级诊疗服务机构，专人负责双向转诊工作。要制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，逐步减少三级医院常见病、多发病复诊和诊断明确、病情稳定的慢性病等普通门诊，畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，在各级医疗卫生机构建立起科学合理的分工协作机制，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。
　　3.完善与分级诊疗相适应的医保政策。制定完善医保差别化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，实行首诊负责制和转诊审批责任制，对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或按规定不予支付。
　　（七）推进医疗卫生信息化建设。
　　加快全市医疗卫生信息平台建设，推进医疗信息系统建设与应用。构建区域人口健康信息平台，完善以居民电子健康档案、电子病历、电子处方等为核心的基础数据库，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，推广应用“互联网+”，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。
　　（八）强化医疗执业和服务行为监督。
　　完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，加强对医院经济运行和财务活动的会计监督，推行第三方会计审计监督制度，加强对医院国有资产、经济运行的监管。完善医疗监管制度，按照一处违规、处处受限、综合施治、联合惩戒的原则，加强监督检查结果运用，把医疗机构依法执业作为医疗机构评先评优、等级评审、资质准入、重点专科、科研课题和人员评优、晋升等事项的重要考核指标。健全医疗服务评价和监督管理体系，将监管对象由医疗机构延伸到医务人员，强化执法责任追究。建立以医院自我评估为基础，以绩效评价和考核、周期性评审、相关专项检查为主要内容，与医疗运行评价有机结合的医疗服务综合监管制度。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。

　　三、组织实施
　　（一）加强组织领导。
　　城市公立医院改革作为全面深化改革的重要内容，涉及面广、政策性强，时间紧迫、任务繁重。市医改领导小组及其办公室要强化统筹协调，做好改革工作的统筹规划、方案制定、风险评估，明确改革的路线图、时间表，把握改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、务实操作。各有关单位要在市医改领导组的领导下，按照各自职责分工，抓好各项措施的落实。列入改革的市级公立医院要顾全大局、主动作为、精准测算、密切配合，确保按时完成任务。
　　（二）严格落实责任。
　　要将公立医院改革作为全市全面深化改革的重要内容，政府主要领导负总责，分管领导具体负责，在市医改领导小组的领导下，各有关部门要按照部门职责，责任到人。市卫计委牵头制定总体方案，指导城市公立医院落实综合改革措施，强化医疗服务行业监管，牵头对实施改革的效果进行测算和评估；市发改委负责制定城市公立医院调整部分医疗服务价格的方案并报批；市财政局负责制定完善并落实城市公立医院财政补助实施方案，加强财政资金使用管理，提高资金使用效益；市人社局负责制定人事分配制度改革实施方案及取消药品加成后调整的医疗技术服务价格纳入医保支付的实施方案；市编办按照分类推进事业单位改革有关精神，依据城市公立医院功能定位、建设规模、服务数量等，建立编制动态调整机制；其他相关部门结合行业特点，按照职能任务各司其责，密切配合，确保改革顺利推进。
　　（三）加强督导评价。
　　将城市公立医院综合改革重点工作任务纳入全市年度目标责任考核内容，进一步健全完善监测、评估、督导、考核、问责机制，确保综合改革的各项举措落到实处。市政府定期开展城市公立医院改革工作督查、考核评估，强化效能考核力度，确保任务到人、责任到人，务求各项工作任务落到实处，收到实效。
　　（四）加强宣传引导。
　　坚持正确的舆论导向，做好政策宣传解读，及时解答和回应社会关切，合理引导社会预期，广泛凝聚社会共识，为深化医改营造良好的舆论氛围和社会环境。充分调动各方参与公立医院综合改革的积极性、主动性和创造性，为深入推进我市公立医院改革工作创造良好的舆论氛围和社会环境。

　　附件：吕梁市城市公立医院综合改革任务分解

	改革任务	责任部门	完成时限
1	制定总体方案，指导城市公立医院落实综合改革措施	市卫计委	6月份出台，并上报市政府通过，7月1日实施
2	制定城市公立医院调整医疗服务价格的方案并报批	市发改委	6月底前完成 7月1日实施
3	制定并落实城市公立医院财政补助实施方案	市财政局	6月底前完成并实施
4	制定取消药品加成后调整的医疗技术服务价格纳入医保支付的实施方案	市人社局	6月底前完成 7月1日实施。
5	制定人事分配制度改革实施方案	市人社局	6月底前完成并实施
6	按照分类推进事业单位改革有关精神，依据城市公立医院功能定位、建设规模、服务数量等，出台建立编制动态调整机制的配套文件	市编办	6月底前完成并实施
备注：其他成员单位结合行业特点，按照职能任务各司其责，密切配合，确保改革顺利推进。