关于进一步加强社区卫生服务工作的实施意见

关于进一步加强社区卫生服务工作的实施意见

新政办发[2016]82号

2016年6月7日

伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实国家和自治区关于深化医药卫生体制改革的目标任务，进一步加强城市社区卫生服务体系建设，促进基本公共卫生服务均等化，优化资源配置，建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，保障广大社区居民基本医疗需求，提高各族群众的健康水平，制定本实施意见。

　　一、指导思想
　　以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，按照“保基本、强基层、建机制”的原则，坚持社区卫生的公益性质，进一步健全和完善以城市大中型医院为中心，社区卫生服务中心为基础，社区卫生服务站为前哨的三级新型城市医疗卫生服务体系，为居民提供安全、有效、方便、价廉的基本公共卫生服务和基本医疗服务。

　　二、基本原则
　　（一）坚持政府主导和公益性原则。社区卫生服务机构以政府举办为主，各级政府要切实担负起本辖区社区卫生服务事业发展的主体责任，将发展社区卫生服务纳入当地经济社会发展规划中，列入目标责任制管理体系，建立稳定的投入保障机制，因地制宜，探索创新，积极推进。
　　（二）坚持社区卫生服务机构基础设施建设填平补齐的原则。坚持实行区域卫生规划，立足现有卫生资源，辅以改扩建和新建，按照填平补齐的原则，进一步加强社区卫生服务机构基础设施建设。鼓励社区卫生服务机构与区域内养老机构联合建设老年护理院（站）等医养结合型社区卫生服务机构。各地应积极创造条件，鼓励社会力量举办社区卫生服务机构，发挥其对社区卫生服务机构的补充和协同作用，满足居民多样化的健康服务需求；鼓励各地积极探索通过政府购买服务的方式，对其他基层医疗机构提供的基本公共卫生服务和基本医疗服务予以补助。
　　（三）坚持基本公共卫生和基本医疗服务并重，中西医并重，防治结合的原则。社区卫生服务机构以向居民提供基本公共卫生服务和基本医疗为主要职能，遵循公益性原则，把基本医疗卫生作为公共卫生产品向居民提供。

　　三、工作目标
　　（一）到2020年，建立机构设置合理、基础设施完善、服务功能健全、人员素质较高、补偿政策到位、运行机制科学、监督管理规范，适应广大居民服务需求，符合我区城市功能定位的社区卫生服务体系。
　　（二）构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，实现“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级医疗服务，使居民人人享受到基本公共卫生服务和基本医疗服务。
　　（三）到2020年，通过持续推进社区卫生服务提升工程，社区卫生服务机构环境得到明显改善，服务功能得到完善，服务质量大幅提升。辖区居民普遍与全科医生团队建立稳定的服务关系，居民在社区首诊比例、社区卫生服务利用率、社区门急诊人次占比均有明显提高。居民通过社区卫生服务机构能够获得安全、有效、经济、方便、综合、持续的基本公共卫生服务和基本医疗服务。

　　四、加强社区卫生服务机构建设
　　（一）合理设置社区卫生服务机构。完善和实施社区卫生服务机构设置规划，调整优化现有卫生资源配置，建立健全以社区卫生服务中心为主体、社区卫生服务站为补充的社区卫生服务网络，重点加强社区卫生服务中心建设。
　　（二）合理配置社区卫生服务人员。原则上社区卫生服务中心按照每3000名服务人口配备全科医师、社区护士、预防保健人员各1名，其中应配备一定比例的中医类别执业医师或民族医。设置护理康复病床的，每5张病床配备1名执业医师和1名注册护士；管理、药剂、检验、财务、信息等人员不超过编制总数的5%。
　　（三）规范社区卫生服务机构执业登记。政府举办和政府所属医疗卫生机构举办的社区卫生服务中心，必须是独立法人机构，独立建账，独立运行，以社区卫生服务机构为第一名称注册。企事业单位举办或转型的社区卫生服务机构，应以社区卫生服务机构为第一名称登记执业许可证，暂不具备条件的可保留原医疗机构名称。乡镇卫生院所在地行政区划调整为街道后，应按照社区卫生服务中心要求进行改造，不再保留原名称。社区卫生服务机构须按照相关文件规范医疗机构执业许可证登记号，并按照相应类别填报相关统计信息。简化社区卫生服务机构名称，社区卫生服务中心名称中“街道”或“街道办事处”字样应省略。
　　（四）加强科室和床位设置。社区卫生服务机构应重点加强全科医学及中医民族医科室建设，可根据群众需求，发展康复、口腔、妇科（妇女保健）、儿科（儿童保健）、精神（心理）等专业科室。综合考虑服务需求、老龄化进程、双向转诊需要和机构基础条件等因素，合理设置每个社区卫生服务机构床位数，每千服务人口（指常住人口）宜设置0.3～0.6张床位。原则上一个社区卫生服务中心床位数不超过50张。乡镇卫生院转型为社区卫生服务中心的，其住院床位和内设科室可根据实际予以保留或调整。

　　五、准确定位社区卫生服务功能
　　（一）准确定位综合性服务功能。社区卫生服务机构承担基本公共卫生服务、基本医疗服务及实施基本药物制度等任务。社区卫生服务机构以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病患者、残疾人为重点服务人群，以维护居民健康为工作中心，向辖区内常住居民主动提供预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗和康复等综合性医疗卫生服务，提供与上述服务内容相关的中医民族医药服务。
　　（二）完善公共卫生服务职能。根据《国家基本公共卫生服务规范》要求，社区卫生服务机构免费提供建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压和2型糖尿病等慢性病患者管理、重性精神疾病患者管理、传染病、结核病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管和计划生育技术服务与咨询指导，以及卫生计生行政部门规定的其他公共卫生服务。在稳步提高公共卫生服务项目数量的同时，进一步扩大受益人群范围，将流动人口作为服务对象，纳入社区卫生计生服务管理体系。强化基础性服务项目，注重加强对公共卫生服务质量的监测和管理，关注健康管理效果。
　　（三）健全基本医疗服务职能。按照国家和自治区建立分级诊疗制度的政策要求，加快建立基层首诊，双向转诊，急慢分治，上下联动的分级诊疗制度，通过组建全科医生服务团队、家庭医生上门服务等形式，不断延伸社区卫生服务的广度和深度。社区卫生服务机构应提供常见病、多发病的诊疗；为护理和诊断明确的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务；提供社区现场应急救护，家庭出诊、家庭护理、家庭病床等基本医疗服务，以及卫生计生行政部门批准的其他医疗服务。逐步完善双向转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。建立县级公立医院与社区卫生服务机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院为社区转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。探索建立高血压、糖尿病等慢性病诊疗服务和结核病综合防治管理模式。落实医保政策及慢性病常用药物集中带量采购供应渠道政策等，为慢性病患者在社区卫生服务机构就诊创造条件。实施医疗服务行动计划，切实改善人民群众就医感受，着力提升基层服务能力。
　　（四）鼓励和支持社区卫生服务机构开展中医民族医诊疗服务。到2020年全区社区卫生服务中心都能够提供中医药、民族医药服务，90%以上的社区卫生服务站能够提供中医药、民族医药服务。推进中医药、民族医药基本公共卫生服务项目的实施，充分发挥中医药、民族医药在预防、养生、保健、康复领域的作用。

　　六、改革管理体制，创新运行机制
　　（一）建立和完善稳定长效的政府补偿机制。贯彻落实《自治区基层医疗卫生机构运行补偿办法的通知》（新财社[2010]64号），建立基层医疗卫生机构补偿机制，政府办社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助予以补偿。各级政府负责保障其举办的社区卫生服务机构按照国家规定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。基本医疗服务主要通过一般诊疗费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。非政府举办的社区卫生服务机构承担了基本公共卫生服务任务的，政府通过购买服务等方式给予补偿。
　　（二）改革社区卫生服务机构管理体制。坚持“政府办、政府管”的社区卫生服务管理主体模式，进一步理顺政府办社区卫生服务机构人、财、物上划县级卫生计生行政部门管理体制。疾病预防控制机构和妇幼保健机构应根据当地机构编制部门和卫生计生行政部门的意见，将适宜社区承担的公共卫生管理服务工作交给社区卫生服务机构，并对其进行业务指导和技术支持。推行社区卫生服务中心与社区卫生服务站一体化管理，实现资源共享、风险共担、利益共存的发展模式。社区卫生服务中心与延伸举办或有行政隶属关系的社区卫生服务站实行行政、业务、财务、药械、人员和绩效的“六统一”管理。非延伸举办或无行政隶属关系的社区卫生服务站，可根据实际情况探索社区卫生服务中心与辖区社区卫生服务站的一体化管理模式。
　　（三）探索组建医疗集团及医疗联合体（以下简称医联体）。探索建立符合我区区情、多种形式的医联体。城市以三级医院为龙头，鼓励与二级医院、社区卫生服务中心建立城市医联体。县域内以县（市）医院为龙头，在医疗卫生机构行政隶属关系、管理体制不变的前提下，建立包括县（市）医院、社区卫生服务中心、社区卫生服务站三级医疗卫生机构在内的县域医联体。在医联体内探索管理、运行和评价等机制，建立重点专科对口扶持机制、医师多点执业机制、区域信息联网机制、业务指导机制、医疗质量和检查结果统一标准、双向转诊绿色通道、连续性健康管理服务模式，达到强化公立医院公益性质、提高医疗服务体系宏观效率、促进分级就诊模式形成和提高社区卫生服务机构服务能力的目标。在医联体内建立分工协作机制，通过技术骨干到基层医疗卫生机构轮岗、远程医疗等形式，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。建立医联体内各级医疗卫生机构之间的收益分配、责任与风险分担机制，在大型公立医院和二级医院、基层社区卫生服务机构之间形成利益共同体和责任共同体。
　　（四）建立社区卫生服务机构与专业公共卫生机构分工协作机制。调整疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、精神卫生等公共卫生职能，把适宜社区开展的公共卫生服务项目下沉社区，并与社区卫生服务机构建立常态化的技术支持机制，合理增设专业公共卫生指导经费，调动专业公共卫生机构积极性，不断提高社区卫生服务机构服务能力和水平，满足社区居民的健康服务需求。
　　（五）改革社区卫生服务机构运行机制。社区卫生服务机构根据确定的服务功能，转变服务模式，使用适宜技术（中医民族医药诊疗技术）、适宜设备和基本药物。组建以全科医生（含中医）和社区护士为主体的全科医生团队。根据辖区服务半径和服务人口，合理划分团队责任区域，实行网格化健康管理，向辖区居民公布团队基本信息，明确团队主要工作职责。加强全科医生团队与社区卫生服务机构内检验检查、预防接种、妇幼保健等部门的合作，发挥服务的整体效益。探索全科医生团队签约服务，鼓励全科医生团队与社区居民或家庭签订服务协议，建立契约式服务关系。以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人为重点人群，开展健康教育和健康促进、危险因素干预和疾病防治，实现综合、连续、有效的健康管理服务。完善签约形式、签约内容和签约条件，探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务，满足居民多层次健康服务需求。
　　推进人事分配制度改革，实行公开招聘、岗位管理、统一调配，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。健全绩效评价和考核机制，建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励机制，在平稳实施绩效工资的基础上，探索对不同类型的城市社区卫生服务机构实行不同的绩效工资管理办法，坚持多劳多得、优绩优酬，合理拉开收入差距，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，调动医务人员积极性。
　　（六）推进社区卫生服务提升工程。
　　1.提升服务能力。开展常见病和多发病的门诊、急诊和住院服务，明确社区基本医疗服务标准，提高基本医疗服务能力，为二级以上医院下转患者提供必要的诊疗服务。推进社区卫生诊断，加强健康教育和健康档案管理，巩固预防接种率，强化重点人群、重点疾病健康管理服务效果。丰富计划生育、社区康复和中医民族医药等服务内容。
　　2.提升服务质量。大力推进家庭医生服务，组建责任医生团队，开展签约、预约、转诊和出诊等服务，提升服务的综合性、连续性和可及性。改善服务态度，保持环境整洁、卫生、温馨、舒适，保护患者隐私，提升群众就医感受度。严格执行医疗和公共卫生服务技术规范，保证质量安全，提升居民满意度。
　　3.提升管理水平。加强社区卫生服务机构的人力资源、财务、信息、药械等要素管理，完善制度建设，确保机构规范运行。加强文化建设，弘扬医德医风，强化职业精神和法律意识，提高凝聚力和战斗力。
　　4.提升保障条件。改善基础设施条件，加强安全设施建设。合理配置社区卫生服务人员数量，提高人员能力素质，满足社区卫生服务工作需要。推进社区协同管理，与当地政府部门、街道、居委会和驻区单位等建立沟通协调机制，提高社会认同度。开展患者教育服务和志愿服务等，提高社区居民参与度。

　　七、落实基本医疗保险政策
　　积极推进社区卫生服务与基本医疗保险以及城乡医疗救助制度的有效衔接。符合条件的社区卫生服务机构自愿向医疗保险经办机构申请签订医疗保险服务协议，按协议约定提供基本医疗保险服务。根据社区卫生服务机构服务能力，经办机构与社区卫生服务机构协商谈判，合理确定社区卫生服务机构的医保支付定额，引导居民从大医院到社区卫生服务机构就医。社区卫生服务中心（站）实施一般诊疗费和基本药物零差率销售。逐步推行参保居民社区首诊制和逐级转诊制。推进医疗保险支付制度改革，在总额控制的基础上，推行按病种付费为主的复合式支付方式，强化医保的控费作用。逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员服务行为的监管。充分发挥医保对供需双方的引导作用，引导形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗格局。畅通患者下转通道，引导慢性期、恢复期患者向下转诊。

　　八、加强社区卫生人才队伍建设
　　按照《国务院关于建立全科医生的指导意见》（国办发[2011]23号）要求，加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养，加强全科医生规范化培养基地建设和管理，规范培养内容和方法。继续组织实施全科医生转岗培训和助理全科医生培训。加大急需紧缺人才和高层次人才培养培训力度。鼓励医学本科毕业生到社区卫生服务机构服务。深化对口协作，建立上级医院与社区卫生服务机构之间的人才交流合作、定期巡诊和轮训机制。严格执行城市医院医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到基层累计服务1年的规定。规范全科医生注册，在社区卫生服务机构从事全科医疗（含中医民族医）工作的临床医师，通过全科医师规范化培训或取得全科医学专业中高级技术职务任职资格的，须注册为全科医学专业；通过省级卫生计生行政部门和中医民族医药管理部门认可的全科医师转岗培训和岗位培训，其执业范围注册为全科医学，同时可加注相应类别的其他专业。到2020年，初步建立起完备的全科医生制度，基本形成统一规范的全科医生培养模式，全科医生与城乡居民基本建立比较稳定的服务关系，实现每万名居民至少有2-3名合格的全科医生，每个社区有1名全科医生。全科医生服务水平全面提高，发挥全科医生的居民健康“守门人”作用。落实医生多点执业的政策，引导大中型医疗机构的在职医务人员到基层医疗卫生机构执业。鼓励二、三级医疗机构的中、高级职称医生举办社区卫生服务机构，逐步改变社区卫生服务机构人员缺少、服务能力不足的现状。

　　九、加大对社区医疗卫生服务监督管理力度
　　按照有关法规规章，严格社区卫生服务机构、人员、技术和设备的准入。加强药品采购和使用管理，规范医疗卫生服务记录。重点加强对基本公共卫生服务项目，预防重大传染病、地方病，妇幼保健，卫生监督等工作的指导。加强资金管理和项目进展监测，建立完善基本公共卫生服务绩效考核评价体系，由各级卫生计生部门牵头，财政、发改等部门配合实施绩效考评。各级财政根据考核结果结算基本公共卫生补助经费，对考核不达标的基层医疗卫生机构，扣减基本公共卫生服务拨款直至取消其提供基本公共卫生服务项目的资格。完善公共卫生信息系统功能，实现对基本公共卫生服务数量、质量、资金、效果全过程监管。加强财政审计监督，确保专款专用，严禁截留和挪用。在核定服务任务和补助标准、绩效评价补助的基础上，基层医疗卫生机构获得的基本公共卫生服务补助资金，可统筹用于经常性支出。加大综合性医院和预防保健机构对社区卫生服务机构的技术支持和质量控制。加强依法执业监管，建立社会民主监督，将接受其服务的居民满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。

　　十、加强组织领导，完善工作机制
　　（一）切实加强对社区卫生工作的领导。发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共卫生职能的一项重要内容，各地、各有关部门要高度重视，加强整体部署，精心组织实施，确保责任到位、投入到位、督导到位。各地要结合本实施意见精神，制定贯彻落实的具体实施细则。自治区每年对各地开展社区卫生服务工作情况进行不定期的专项督导。
　　（二）完善社区卫生服务工作协调机制。各有关部门和单位要切实履行职责，主动作为，共同推进社区卫生服务发展。卫生和计划生育部门是社区卫生服务的行业主管部门，负责制定社区卫生服务发展规划，并进行监督管理，落实一般诊疗费和实施国家基本药物制度，组织岗位培训、技术培训；机构编制部门负责核定由政府举办的社区卫生服务机构人员编制；发展改革部门通过自治区财政资金、援疆资金及地方自筹资金等多渠道落实资金来源，以保证社区卫生服务机构建设任务的顺利完成；财政部门负责制定社区卫生服务投入保障政策；人社部门负责将符合条件的社区卫生服务机构纳入医保服务协议管理范围，研究制定促进城镇职工和城乡居民参保人员到社区卫生服务机构就诊的有关政策措施；住房和城乡建设部门负责将社区卫生服务设施规划纳入城乡规划，新建社区居委会严格按照国家规范标准和规划许可内容合理规划社区卫生服务站，不得随意变更用途，并依法加强监督；教育部门负责制定医学院校全科医学和社区护理学科教育等有关政策措施；民政部门负责将社区卫生服务作为社区建设的一项重要内容，动员慈善机构、社会团体等社会组织支持社区卫生服务机构发展建设；食品药品监管部门负责对社区卫生服务机构的药品和医疗器械质量进行监督管理，规范其药品购进、储存与使用，保证用药安全；残联、红十字会、团委等组织积极发挥作用，鼓励社会工作者、志愿者等非卫生技术人员加入团队服务，共同推进残疾人康复、红十字会工作在社区卫生服务中的发展。