海南省人民政府办公厅关于印发海南省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

海南省人民政府办公厅关于印发海南省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

琼府办[2017]108号

2017年6月30日

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　《海南省推进医疗联合体建设和发展的实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　海南省推进医疗联合体建设和发展的实施方案

　　开展医疗联合体（以下简称医联体）建设是深化医改的重要步骤和制度创新。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发[2017]32号）精神，指导各市县开展医疗联合体建设，调整优化医疗资源结构布局，提升医疗服务体系整体效能，制定本实施方案。

　　一、总体思路
　　（一）指导思想。
　　全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国卫生与健康大会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，立足我省经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
　　（二）基本原则。
　　政府主导，统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建医联体。
　　坚持公益，创新机制。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
　　资源下沉，提升能力。通过构建以三级公立医院牵头的网格化和垂直化医联体为基础的新型医疗服务体系，改革完善医疗服务，不断推动优质医疗资源下沉，使医疗资源结构布局进一步优化，公立医院与基层医疗机构之间上下联动、分工协作机制进一步完善，更好地落实分级诊疗制度，为人民群众提供更加安全、有效、方便、价廉、连续、优质的基本医疗卫生服务。
　　便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，促进健康产业发展和经济转型升级，增强群众获得感。
　　（三）工作目标。
　　医联体要覆盖全省每个市县，省属医疗机构纳入所在市县规划安排，同时每家省属医疗机构必须牵头组建至少1个省域医联体，通过以大带小、以城市带动农村，形成支持实行分级诊疗医疗机构的结构和布局。
　　2017年，在全省所有市县启动县域医联体建设；在国家公立医院改革试点城市（海口、三亚、儋州）开展市域医联体建设；省属医院开展省域医联体建设试点。
　　到2018年，在市县建成多种形式、有序运行的县（市）域医联体，80%市县实施县乡村一体化医联体管理模式。建成3个有明显成效的省域医联体。
　　到2020年，全省所有公立医疗机构和城乡基层医疗卫生机构进入医联体，上下联动、分工协作机制进一步完善，努力实现分级诊疗制度建设目标：县（域）内就诊率达到90%左右；基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例力争达到65%；居民两周患病基层医疗卫生机构首诊率达到70%。

　　二、主要工作任务
　　（一）逐步形成多种形式的医联体组织模式。
　　各市县和省属医疗机构要以区域卫生规划和医疗机构设置规划为统领，充分考虑本地区医疗服务体系、医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿、交通和时间成本等因素，建立区域协同或分片包干的上下联动、分工协作机制，推动医疗资源纵向联合。鼓励支持组建以人员、资产、技术、服务、信息、管理一体化的紧密型医联体，鼓励和引导非公立医疗机构参与医联体建设。
　　1.组建省级医疗集团。省属医疗机构在已建立的长期稳定的对口支援关系基础上，通过对县级医院托管、成立医疗集团等多种形式牵头组建医联体，长期派驻管理团队和专家团队，整合城乡医疗服务体系，并辐射若干县域医疗共同体；通过对县域龙头医院的托管或签订技术帮扶协议，组建高层次、优势互补、互利共赢的医联体，建立管理帮扶、技术协作和双向转诊关系。
　　2.在城市主要组建医疗集团。以三级公立医疗机构为龙头，以纵向医疗资源整合为重点，每所三级公立医疗机构与若干二级医疗机构、专科医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心等医疗机构联合；也可通过与政府的“院府合作”模式，划片包干，建立网格化医联体。建立资源共享、分工协作的管理模式，在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。
　　3.在县域主要组建医疗共同体。以县级公立综合医院、中医院和有条件的妇幼保健院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，探索实行县乡村一体化管理，建立医疗共同体，充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建县乡村三级联动、以县管乡、以乡管村的县域医疗服务体系。
　　4.跨市县组建专科医联体。充分发挥省属专科医院、省属医疗机构重点专科及其协同网络的作用，以专科协作为纽带，组建跨市县及覆盖全省的若干特色专科医联体，形成补位发展模式，重点提升专科重大疾病救治能力。
　　5.发展远程医疗协作网。在我省现有远程医疗系统建设基础上完善平台系统功能，完善各级各类医疗机构远程医疗系统建设，构建覆盖全省包括综合医院、妇幼医院、中医医院、精神病医院等各类医疗机构的省、市县、乡镇三级远程医疗服务体系，探索基于第三方的远程医疗运营服务，为医联体建设和分级诊疗制度的落实提供技术支撑，实现医疗服务模式的创新。
　　（二）完善医联体内部分工协作机制。
　　1.完善组织管理和协作制度。制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体可探索在医院层面成立理事会作为决策机构，同时设立管理层和监事会，实行决策、执行和监督相分离。通过制定章程，规定理事会、管理层、医疗机构等相关各方权利义务，统筹医联体内资源配置与整合，促进优质资源的纵向流动。也可在机构性质、隶属关系、人员身份、工作职责、财政投入等保持不变的前提下，以管理和技术合作为主，通过签订合作协议，建立精简高效的管理组织和技术支持、人员培训、基层首诊、双向转诊等制度，促进医联体内医疗机构之间的业务协同、分级诊疗。
　　2.落实医疗机构功能定位。各级医院明确分工，密切合作。省级医疗机构逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，主要承担疑难复杂危重疾病的诊疗，开展各专科具有较高技术水平的医疗技术；县级医疗机构为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务，承担常见多发疾病和特色专科疾病的诊疗，开展常规诊疗技术；基层医疗机构加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作，承担常见多发疾病诊疗和慢病管理，开展部分常规诊疗技术和康复等治疗。强化医联体上级机构对下级机构的业务指导和技术支持功能，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、开设康复联合病房等方式，加强下级机构薄弱专科建设，为基层培育一批特色专科。
　　3.扎实推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务。优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以需求为导向做实家庭医生签约服务，2017年要把所有贫困人口、计生特殊家庭纳入签约服务范围。通过签约服务，鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊，上级医院对签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务，有条件的地方可以根据双向转诊患者就医需求，通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，方便患者就近就医取药。
　　4.为患者提供连续性诊疗服务。建立医联体内转诊机制，重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。推进医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。各市县进一步明确二级以上医疗机构和基层卫生院病诊目录和药品目录，便于双向转诊。注重全科与专科结合，上级医院专科医生和基层全科医生联合对相关疾病进行诊疗，为患者提供双向转诊服务，建立诊断、治疗、康复的全程医疗服务链。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病以及病情稳定的其他恢复期（康复期）患者，应当转至医联体下级医疗机构治疗、康复。医联体内部确保预约转诊优先诊疗、住院，提供转诊入院时的绿色通道、先诊疗后结算的便捷服务。
　　（三）促进医联体内部优质医疗资源上下贯通。
　　鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
　　1.促进人力资源有序流动。统一调配医技等资源，发挥现有资源的最大使用效率。医联体内统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术人才与管理人才，鼓励公立医疗机构医务人员、管理人员在基层医疗卫生机构中担任首席专家、管理部门负责人，对双向转诊工作予以把关和指导，提高基层管理水平。探索按照专科成立医疗团队，吸收各级各类医疗机构医务人员加入，提高专科各个环节治疗水平。统筹做好在职培训、对口支援、城市医生晋升职称前到基层服务等工作，通过人员“上派下挂”，为基层培养一批高水平的人才队伍。医联体内医务人员到对应的基层医疗机构的工作时间可计入职称晋升时所要求的基层服务时限（必须连续服务半年以上）。医务人员在医联体（包括跨区域医联体）内任一医疗机构注册后，无需办理执业地点变更和执业机构备案手续即可在本医联体内其他医疗机构执业。
　　2.提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层。强化医联体上级机构对下级机构的业务指导和技术支持职能，加强下级机构薄弱专科建设，为基层培育一批特色专科。二级以上公立医疗机构要优先接受县级医院骨干医师、乡镇卫生院医师业务进修，着重提高基层医疗卫生机构专业技术队伍整体素质。三级公立医疗机构要落实住院医师规范化培训、全科医师规范化培训制度，充分发挥规范化培训基地的优势，为医联体基层医疗卫生机构培养更多优秀的临床医生、全科医师，加强精神科、儿科、传染科、康复科等专科医师的培养培训。
　　3.统一信息平台。加强规划设计，充分发挥信息系统对医联体的支撑作用，建立省级人口健康信息平台，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，实现医联体内诊疗信息互联互通。根据统一标准和规范，遵循集约化、务实应用原则，统筹医联体内部医疗机构业务信息系统建设，促进服务规范化、便利化和管理精细化。依托区域人口健康信息平台，实现医联体内医疗机构之间信息系统的互联互通，形成协同机制，有效共享服务资源、及时沟通患者信息，实现居民电子健康档案“上推”和电子病历核心内容“下传”。开发和运用统一信息平台，建立心电、影像、病理等远程诊断中心，有效支持医联体内部的预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。建立医联体内部的知识共享系统，为医务人员提供临床诊疗培训和知识更新平台。加强医联体内部数据中心建设，积极开展大数据分析与应用，支持和保障信息惠民服务。发挥远程医疗作用，促进医疗资源贴近城乡基层，实行远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。
　　4.实现区域资源共享。实行大型设备资源整合，医联体牵头单位根据医联体内部各医疗机构的功能定位、服务能力等因素，按照集约化、系统化原则，统筹医联体内各医疗机构的设备资源以及大型医用设备的申请配置。医联体内可建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础和确保医疗安全的前提下，统一质控标准，医联体内医疗机构间互认检查检验结果，减少重复检验检查。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制，按有关规定与入围企业进行价格谈判，确定采购产品及价格。完善基本药物制度，基层医疗卫生机构药品配备要满足常见病、慢性病等患者用药需要，适应专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求，为基层就诊、转至基层治疗患者提供必要的药品供应保障。基层医疗卫生机构可根据特色科室建设、慢性病防治、疾病康复治疗，以及辖区群众的实际需要，配备使用一定比例基本药物目录外、医保目录内的药品。

　　三、保障政策
　　（一）进一步落实政府办医主体责任。
　　加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力和远程医疗协作水平，推动医联体更好地在基层发挥作用。各市县人民政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
　　（二）进一步发挥医保经济杠杆作用。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。继续保持不同等级定点医疗机构报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。探索对纵向合作的医疗联合体等分工协作模式实行在总额控制预算管理基础上的复合型付费方式，并制定相应的医疗机构考核办法，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。可借鉴安徽经验，新农合基金按不超过当年筹资总额提取10%风险金以后的95%作总预算，城镇居民医保按当年筹集资金总额的85%左右作总预算，并将总预算转换成参保（合）人头费，交由“医疗共同体”包干，负责承担辖区居民当年门诊和住院服务的直接提供、必要的转诊以及医保补偿方案规定的费用报销。大病保险基金按规定标准从总预算中支付，依协议由承办的商业保险机构负责管理支付。建议海口市先行试点，积极探索和改革。
　　（三）完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，探索制定与医联体相适应的绩效工资政策。创新人事管理机制，探索医联体内人员编制统筹使用、统一人员招聘、统一岗位管理制度，建立医联体内人员统一培训制度、人才双向交流制度等。
　　（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。全省各级卫生计生行政部门要加强对医联体绩效考核，将医联体各医疗机构职责和任务落实情况、基层人才结构改善和服务能力提升情况、基层首诊和分级诊疗制度落实情况、医疗费用控制等作为考核内容，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗质量情况和医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，尤其要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况，以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，探索建立科学合理的医联体整体绩效评估指标体系，实施医联体整体绩效考核。按国家和省相关政策规定，对整体绩效水平高的医联体，要给予表彰和奖励；对整体绩效水平低的医联体，要认真查找原因，分清责任；对医联体内职责履行不到位的医疗机构，考核结果要与医院评审评价、临床重点专科评审等挂钩。在责令其整改的同时，要暂停医院评审、临床重点专科评审资格，经整改符合要求后再予评审。要以调动医务人员积极性为目的，以多劳多得、优绩优酬、同岗同酬为原则，研究制定规范合理的收入分配政策，合理拉开收入差距。

　　四、组织实施
　　（一）加强组织领导。各市县和省属医疗机构要切实加强组织领导，明确分工，落实责任，形成各司其职、各负其责的工作机制。要抓紧制定本市县和本单位医联体建设的实施意见或方案，明确医联体建设目标及时间进度，按时、保质完成工作任务。2017年8月底前各市县要明确推进医联体建设的工作方案，10月底前所有省属医疗机构要启动医联体建设工作。
　　（二）明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实。要以医联体建设为抓手，促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生行政部门和中医药管理部门要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。价格主管部门要完善医药价格政策。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，探索完善绩效工资分配机制。
　　（三）加强督查评估。省卫生计生委要会同有关部门将医联体建设纳入医改考核内容，并开展经常性督导，及时总结不同模式医联体建设经验，了解工作中出现的新情况、新问题，有针对性地提出改进建议，增强工作的主动性、预见性和创造性。要建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。对行动迟缓，工作推进不力的市县和单位，要进行责任追究，并将考核结果与财政建设资金分配挂钩。
　　（四）强化宣传培训。各市县和各部门要加强舆论宣传，引导群众正确认识医联体建设的重要意义，形成推动改革的社会氛围。要通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介，组织各级各类医疗卫生机构采取设立宣传栏、电子屏播放等形式，扩大健康宣传，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局，为发挥医联体作用，实施分级诊疗奠定社会基础。